Взгляд на миграцию сквозь призму концепций безопасности

Когда в повестку дня встает необходимость адекватного ответа миграции, автоматически возрастает роль существующих концепций безопасности. И вопрос, в какой мере и каким образом их исходные посылки способствуют или мешают творческой реконструкции системы безопасности с участием мигрантов и с их включением в нее, становится далеко не праздным.

Согласно концепции национальной безопасности государство обладает исключительными правами в обеспечении безопасности, а более всего должно печься о безопасности собственного территориального "тела" и его властной оболочки. Но раз так, то оно, во-первых, должно с подозрением относиться к любым перемещениям людей в пределах и за пределы национальных границ, а во-вторых, полагает, что только оно правомочно решать, не создают ли эти перемещения действительную угрозу безопасности, и регулировать их с помощью специального законодательства, пограничных кордонов и полицейских мер. В областях права и правоприменения, непосредственно касающихся мигрантов, суверенитет национального государства поколеблен менее всего. Правда, бурное разбухание потоков межстрановой миграции ввело-таки ее в сферу международного права: появились Конвенция о беженцах 1951 г. и Протокол 1967 г., были заключены двусторонние и многосторонние соглашения по регулированию трудовой миграции и т. п. Но все это не могло устранить кардинального неравенства значимостей, которые концепция национальной безопасности приписывает безопасности "константы" и безопасности "непостоянной величины". Благо в случае с мигрантами качество непостоянства и временности выражено значительно сильнее, чем в случае с обычными гражданами, и тем легче позволяет пренебрегать целями их безопасности.

Таким образом, подчеркнутый этатизм концепции национальной безопасности отрицательно сказывается на безопасности мигрантов. Но одновременно нельзя утверждать, что следование этой концепции дает эффективную защиту обществу. В отношении межгосударственной миграции концепция подталкивает политику к тому, чтобы перевести амбивалентный вызов этого вида миграционных перемещений в разряд однозначных угроз. Фактически - хотя и против своей воли - она поощряет формирование потоков нелегальной миграции со всеми сопутствующими им явлениями: образованием целых секторов занятости, не поддающихся законодательному регулированию, появлением криминальных групп, специализирующихся на подпольной "доставке" мигрантов и их эксплуатации, общим ухудшением климата социальных отношений в местах оседания нелегалов. Концепция плохо приспособлена и к тому, чтобы налаживать действенное международное сотрудничество по вопросам трансграничных перемещений граждан разных государств. По отношению к внутригосударственной миграции она выглядит относительно нейтральной. Безусловно, жесткие ограничения, налагаемые на миграцию из-за рубежа, являются одним из исходных параметров, определяющих конфигурацию внутреннего рынка труда и в этом смысле влияют и на национальные миграционные потоки. Однако ситуация в разных странах настолько различна, что вряд ли целесообразен поиск некоего общего знаменателя такого влияния. Но в любом случае претензии государства на исключительное положение в области обеспечения безопасности могут осложнить движение внутренних миграционных потоков - хотя бы потому, что не устраняют, а только подпитывают типичные бюрократические пороки служб, связанных с урегулированием вопросов безопасности, возникающих в ходе и в результате миграции.

В рамках концепции общей безопасности миграция уже не выглядит источником угроз по преимуществу. Проблемы самого незащищенного отряда мигрантов - беженцев вообще признаются входящими в круг тех важнейших проблем, которые должны находиться в "фокусе расширенной концепции безопасности"[61]. И все мигранты признаются общностью, имеющей такое же право на человеческую безопасность, как и другие общности. Приоритетное звучание получает принцип расширения "мягкого" контроля над миграцией за счет ее легализации, а не охранительных мер (хотя последние не исключаются вовсе). Достигается и целостное видение миграции как проблемы безопасности государства. Так, становится ясно, что вряд ли имеет смысл решать ее без участия организаций самих мигрантов, без межобластного и международного сотрудничества, за счет одних лишь нескоординированных усилий регионов и государств отдельно в отправных и конечных точках миграционных маршрутов. Вместе с тем невнимание к этнокультурному аспекту безопасности и, как следствие, слабая его разработанность в концепции общей безопасности не позволяют в полной мере оценить (и даже просто увидеть) угрозы идентичности мигрантов и принимающего общества, их роль в формировании миграционных потоков и трудностях взаимной адаптации "пришельцев" и "старожилов".

Концепция социетальной безопасности дает двусмысленные ответы. Она, несомненно, поощряет создание либерального миграционного режима в полюсах выхода, раздвигает пределы однородного пространства безопасности, внутри которого возможно практически ничем не стесняемое движение мигрантов. Но для одной их части эта возможность открывается автоматически - наследуемым по рождению гражданством, для другой - жестко обусловлено разрешительной процедурой въезда на территорию богатства и свободы. Формально процедура не нарушает баланса между правами человека и законным правом каждого общества или сообщества государств на защиту собственной безопасности. Фактически баланс не достигается, безопасность западного мира получает приоритетное значение по отношению к правам соискателей на вход в него. Видимо, не случайно то обстоятельство, что в списке социетальных угроз Западу миграция с Востока и Юга ставится на первое место. Это своего рода неосознанная проговорка.

Не случайно и другое: хотя миграция извне квалифицируется как "низкоинтенсивная" угроза, она в то же время рассматривается как системный компонент почти всех прочих угроз, в том числе и более опасных, а ее возможное отрицательное воздействие фиксируется и на других уровнях, выше и ниже социетального [62]. Сама по себе данная оценка справедлива. Но она не уравновешивается оценкой возможного позитивного вклада мигрантов. Она также неявно отождествляет цивилизационные различия с различиями преимущественно разрушительными по своему потенциалу. Тут она не только следует за прогнозами С. Хантингтона, но и фактически солидаризируется с теоретиками геополитики, убежденными в том, что и на межгосударственном уровне какой-либо ценностный консенсус между странами атлантической цивилизации и странами, в нее не входящими, может быть лишь временным и негарантированным [63]. Раз так, то единственный способ снять противоречие между правами мигрантов и безопасностью западного мира заключается в том, чтобы сделать миграционный приток в него по возможности умеренным и равномерным, обеспечить дисперсное расселение мигрантов и скорейшее усвоение ими основных ценностей принимающего общества. И если для достижения этих целей необходима практика двойного стандарта, разделение мигрирующего населения на "свое" и "чужое", то приходится на это идти, правда, действуя неявным образом. Опять-таки и с этим можно согласиться, поскольку всякая политика, вне зависимости от того, какие идеальные принципы положены в ее основание, вынуждена ими то и дело поступаться. Но даже если вы совершаете беззаконное для вас действие, так сказать, в сомнамбулическом состоянии, а не в полном сознании, то и тогда, сталкиваясь с недоброжелательной реакцией аудитории, которой проповедуете свои принципы, вы, как минимум, должны задуматься, в чем тут дело: в ее непреодолимом несовершенстве или в том, что вы сами, пусть не по злому умыслу, утратили моральное право на проповедь...

В заключение обратимся к официальной концепции безопасности России. Она была утверждена в конце 1997 г., в январе 2000 г. была принята ее новая редакция [64]. Что представляют собой эти официальные документы, какой из трех авторитетных концепций безопасности они соответствует или к какой выраженно тяготеют по своей идеологии, освещена ли в них проблема "миграция и безопасность" и если да, то каким образом?

Прежде чем отвечать на эти вопросы, необходимо подчеркнуть, что вторая редакция Концепции сохраняет очень большую преемственность с первой. Концепция варианта 2000 г. короче, чем ее предшественница, очищена от повторов и избыточных деталей. Опыт политического развития России и мира, накопленный за трехлетие 1997-1999 гг., обусловил появление новых акцентов в оценке международного положения, места России в мире, основных угроз ее безопасности. В частности, в новой редакции резко усилено внимание к такому источнику угроз, как терроризм. Но, несмотря на все эти отличия, мы действительно имеем перед собой родственные тексты, предлагающие два варианта одной системы взглядов, а не принципиально разные документы. За отдельными исключениями это позволяет рассматривать их в совокупности как единый дискурс.

В обеих редакциях Концепции в одной связке упоминаются сразу три объекта безопасности - личность, общество и государство. Безусловно господствует представление о важности разных и многих аспектов безопасности: специально говорится о безопасности экономической, социальной, экологической, военной, пограничной, информационной, безопасности как государства, так и населения, его здоровья и воспроизводства. Субъектами внутренней безопасности наряду с федеральной властью признаются субъекты Федерации и органы местного самоуправления, внешней - все мировое сообщество и различные межгосударственные организации, действующие на глобальном, региональном и субрегиональном уровнях.

Очевидно, что в этих положениях отразилось влияние нового понимания безопасности, распространившегося в мире в последние десятилетия. Однако в целом авторы разбираемого документа так и не вырвались из плена традиционных представлений о национальной безопасности. На первом месте у них по-прежнему безопасность государства. Положим, такое предпочтение оправдывается самим характером и предназначением документа; но уж никак не спишешь на этот счет то обстоятельство, что везде, где речь идет о конкретных угрозах национальной безопасности и мерах по их отражению, личность и общество фактически отсутствуют. Их упоминание в качестве объектов безопасности - формальное; возможность для них выступать в качестве сопоставимых с государством субъектов не предусматривается. Простые граждане в лучшем случае мобилизуются на поддержку безопасности институтами местного самоуправления по указке вышестоящих властей, но нигде не сказано, что они могут организовываться с теми же целями по собственной инициативе. Более того, в первой редакции даже прямо запрещались любые законодательно не предусмотренные действия по защите групповой безопасности. А поскольку ни в одном из двух документов не упоминается (и значит, даже гипотетически не допускается) вероятность столкновения целей безопасности индивидов и общества с целями государства, это означает, что государство оставляет за собой монопольное право на понимание угроз безопасности и целеполагание в области ее защиты.

В первом варианте Концепции присутствовал специальный абзац, посвященный миграции. Она, таким образом, была официально признана явлением, имеющим отношение к национальной безопасности. Вот только интерпретация этого отношения вызывает серьезные возражения. Буквально в 1997 г. было записано следующее:

"К числу факторов, усиливающих угрозу нарастания национализма, национального и регионального сепаратизма, относятся массовая миграция и неуправляемый характер воспроизводства рабочей силы в ряде регионов страны. Основными причинами этого являются последствия распада СССР на национально-территориальные формирования, провалы национальной и экономической политики как в России, так и в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, распространение и эскалация конфликтных ситуаций на национально-этнической почве".

То есть была выделена связь между миграцией, с одной стороны, и национализмом и сепаратизмом - с другой. Это совершенно справедливо. Но разве в способности миграции подпитывать национализм и сепаратизм заключается все ее значение для национальной безопасности? Разве негативное воздействие миграции на безопасность этим исчерпывается? И, самое главное, разве значение миграции для безопасности российского государства и его граждан только негативно?

В то же время ни слова не было сказано о нуждах и заботах самих мигрантов. В качестве участников миграции они подразумевались в тексте, но не как живые люди, соотечественники, возвращающиеся в Россию, и даже не как пассивный объект безопасности, а исключительно как "фактор", т. е. нечто стороннее, обособленное, социально безликое и лишь подлежащее простой калькуляции при расчете политического курса. И это при том, что в Концепции образца 1997 г. защита жизни и достоинства "соотечественников", оставшихся за пределами России, их гражданских прав и свобод была гордо включена в перечень национальных интересов!

В обновленном тексте сугубо негативная оценка миграции сохранена:

"Этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, проявляющиеся в деятельности ряда общественных объединений, а также неконтролируемая миграция способствуют усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создают условия для возникновения конфликтов".

Правда, при этом по-иному производится уточнение, о какой миграции идет речь. В первом варианте был использован количественный признак "массовая", во втором - более уместный качественный признак "неконтролируемая". Благодаря этому со всякой другой миграции клеймо угрозы снимается: но оборотная сторона такой смены определений - чрезмерно узкий подход к миграции как к предмету государственной политики. Не случайно в разделе об обеспечении национальной безопасности России миграция всплывает только раз, в одном ряду с транснациональной организованной преступностью, и проходит при этом по разряду основных задач, которые России предстоит решать в "пограничной сфере" (sic!). Естественно, что в этой сфере единственное, чего может удостоиться незаконная миграция, - пресечение.

Вместе с тем если в более ранней редакции миграция интерпретируется не только как усугубляющая причина национализма и сепаратизма, но и как их страдательное следствие, то в документе 2000 г. она фигурирует уже только в качестве причины - усиливает национализм, экстремизм и этносепаратизм, создает условия для возникновения конфликтов. Вольно или невольно сокращение и редактирование первоначального текста привели к тому, что отношение к мигрантам как к субъектам миграционного процесса фактически ужесточилось: в 1997 г. подразумевалось, что участники "массовой" миграции хотя бы отчасти являются жертвами, в 2000 г. участники "неконтролируемой" миграции однозначно предстают злодеями.

Негативистское отношение к миграции, сквозящее в Концепции, обусловлено в первую очередь нынешним положением России, которая по возможностям экономически обеспечить процесс приема и интеграции мигрантов, конечно, далеко отстает от благополучного Запада. Но только ли этим? Не сказывается ли здесь еще и давление на власть изоляционистских, местами ксенофобских настроений, которые всегда имеют шанс распространиться в обществе, переживающем кризис идентичности? Если это так, то мы опять находим причину свою, местную, российскую. Но сколь бы специфичным ни был набор причин, побуждающих видеть в мигрантах исключительно угрозу национальной безопасности, сути дела это не меняет: по своей позиции в отношении "чужаков" Россия оказывается в одном ряду с "обществом безопасности", которое мы так любим осуждать.