Принципы построения и деятельности органов

Государственного управления

 

 

При создании органа необходимо опираться на определённые принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов.

Принципами построения органов государственного управления в первую очередь являются:

1) отраслевой;

2) линейный;

3) функциональный;

4) территориальный.

Принципы построения аппарата государственного управления получили определённое нормативное закрепление в Конституции (ст. 106, 108, 122) 1, Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» [4], Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [6] и других нормативных правовых актах Республики Беларусь.

Отраслевой принцип построения аппарата управления используется там и тогда, где и когда необходимо объединить под началом одного органа однородные объекты (предприятия, учреждения) управления, занимающиеся хозяйственной, социально-культурной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных организаций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей территории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопросам.

Построение государственного управления по отраслевому принципу подобно (тождественно) линейной системе управления. Последняя предполагает, что у одного начальника несколько подчинённых, но подчинённый имеет только одного начальника. Во внешнем управлении подчинёнными могут быть организации, органы управления.

Функциональный принцип предполагает построение аппарата управления таким образом, что образуемому органу управления поручается осуществлять одну или несколько управленческих функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчинении. Таким образом, имеет место специализация в работе (управлении), выполнение работы определённого вида. На объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а несколько функциональных органов (руководителей), при этом каждый – только в части реализуемой им функции.

В практике образования органов государственного управления используется и территориальный принцип. Суть его состоит в том, что создается такой орган, который осуществляет общее управление в отношении всех объектов, расположенных на определенной территории (территории города, района, района в городе, области, всей республики). Основная задача создаваемого органа – обеспечить всестороннее, сбалансированное развитие всех объектов, находящихся в пределах одной административно-территориальной единицы, обеспечить защиту и реализацию интересов и прав граждан, проживающих на данной территории.

По такому принципу построены Совет Министров, местные

исполнительные и распорядительные органы.

Нельзя также не отметить, что ни один из принципов построения органов государственного управления не применяется изолировано. Всегда наблюдается сочетание нескольких принципов с преобладанием одного главного. Тем самым достигается их разумное сочетание и взаимное дополнение, что способствует более рациональной организации всей системы исполнительной власти в Республике Беларусь.

Таким образом, в Республике Беларусь система государственного управления построена по функционально-отраслевому и территориальному принципу.

Принципы деятельности органов государственного управления - это общие закономерности, в рамках которых реализуются связи (взаимоотношения) между ними и иными субъектами в процессе государственного управления.

Проблема принципов деятельности органов государственного управления, как и многие другие, является объектом внимания не только ученых-административистов, но и законодателя. В связи с этим можно выделить два основных направления в их развитии. Первое - это мнения и выводы исследователей, второе - правовая практика.

К сожалению, принципы деятельности органов государственного управления в буквальном смысле пока не рассматривались ни в российской, ни в белорусской литературе.

Проанализируем известные мнения по этому поводу. Так, Ю.М. Козлов к принципам, на базе которых строится и функционирует система органов государственного управления, относит самостоятельность органов государственного управления; единство системы органов государственного управления; законность; сочетание централизации и децентрализации [14, с. 109].

По мнению Д.М. Овсянко, к принципам деятельности органов государственного управления необходимо отнести верховенство закона; народовластие; разделение и взаимосдерживание властей; законность; личную (персональную) ответственность; гласность; приоритет и гарантированность прав личности; федеральное устройство (применительно к Российской Федерации); централизацию; плановость [24, с. 126].

Д.Н. Бахрах к основному принципу деятельности государственной администрации относит законную целесообразность [15, с. 37].

А.Н Крамник, рассуждая о принципах государственного управления в качестве основных, выделяет социальную направленность; приоритетность прав и свобод человека; законность; гласность; народность; интернациональность; сочетания централизации и децентрализации; ответственность; профессионализм; научность [21, с. 74].

Швейцарский ученый-правовед Карл Экштайн к основным в деятельности органов публичной администрации относит принципы: исследования, согласно которому чиновник сам должен собрать документы, подтверждающие статус гражданина; запрета бессмысленного применения норм; принцип соразмерности.

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет говорить о следующих, заложенных в основу деятельности республиканских органов публичной администрации, принципах: верховенства права; приоритета прав и свобод человека; социальной справедливости, гуманизма, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан; демократии (основывающемся на том, что единственным источником государственной власти в Республике Беларусь является народ); разделения властей, их обоюдное сдерживание и уравновешивание; единства и целостности системы государственного управления.

Как видно из предложенного обзора, практически все авторы выделяют общие «основные» принципы, из которых вытекают и все остальные предлагаемые ими принципы.

К общим принципам, по нашему мнению, относятся: принцип правомерности; принцип приоритета интересов человека (гражданина) перед интересами органа; принцип «прозрачности».

Все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и, в конечном счете, служат одной цели - человеку (гражданину) и, следуя правилам логики, могут быть сведены к одному принципу, основой которого являются права и свободы человека. Однако подобное обобщение, на наш взгляд, сузит реальную возможность эффективного использования этих принципов, поэтому всякая их дифференциация будет необходимой.

Принцип правомерности в деятельности органов государственного управления.

Если исходить из посылки обязательности правового закрепления всех сторон деятельности органов государственного управления, то принцип правомерности является всеохватывающим, входящим в состав всех остальных принципов. Вместе с тем он имеет и свое специфическое содержание, суть которого отражена в статьях 1, 7, 8 Конституции Республики Беларусь [1]. Так, в статье 7 подтверждается, что в Республике Беларусь действует принцип верховенства права.

Безусловно, в основу этого принципа заложен известный нам принцип законности в деятельности органов государственного управления, составляющий его значительную часть.

Названный принцип деятельности охватывает более широкий спектр возможностей и обязанностей органов государственного управления. Сюда можно отнести действия, хотя и не указанные в нормативных актах, регламентирующих деятельность административных органов, но направленные на полное удовлетворение потребностей лиц, обращающихся в них. Например, связанные с оказанием услуг по предоставлению необходимых для дела документов аналогично принципу, используемому в Швейцарии, либо принятие решений, хотя и не соответствующих установленным нормам права, но и не противоречащих им. Этот принцип включает в себя и оказание помощи в восстановлении ущемленных действиями этих органов прав и свобод граждан. Например, эти органы, участвуя в процессе восстановления ущемленных прав и свобод, могут разъяснять, где и кем может быть оказана необходимая помощь

[23, с. 93].

На наш взгляд, этот принцип отражает уровень развития государства как правового, а поэтому имеет тенденцию дальнейшего совершенствования.

Принцип приоритета прав и законных интересов человека (гражданина).

Суть содержания этого принципа заложена в статье 2 Конституции Республики Беларусь, где заявлено, что «человек, его права и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Следовательно, и органов публичной администрации как составной части государственного аппарата.

Как нам представляется, этот принцип является одной из основных демократических характеристик государства. Он также определяет и степень свободы человека, гражданина от бюрократических проявлений в деятельности органов государственного управления. Он также корреспондируется с аналогичным принципом деятельности государственных служащих, закрепленном в Законе «О государственной службе Республике Беларусь» [3], в соответствии с которым служба в государственном аппарате основывается на принципе приоритета прав и законных интересов граждан перед интересами государства. К сожалению, этот конституционный принцип не всегда учитывается, с одной стороны, органами государственного управления, ее должностными лицами, с другой - используется гражданами и иными лицами, вступающими в правоотношения с этими органами и их представителями.

Принцип «прозрачности». Суть этого принципа заключается в том, что деятельность органов государственного управления должна быть открытой. Основными формами этой открытости можно считать:

• освещение в средствах массовой информации вопросов, связанных с деятельностью органов государственного управления;

• персональное ознакомление этими органами граждан, при их обращении с просьбами и материалами, затрагивающими их законные права и интересы;

• предоставление необходимой, связанной с правами и законными интересами граждан информации соответствующим общественным объединениям и др.

При этом необходимо учитывать такие государственно-правовые аспекты, как интересы других лиц, которые защищены государством и правом. Именно в связи с этими интересами в отдельных случаях могут применяться некоторые ограничения на доступ граждан к отдельным материалам и ознакомление с формами деятельности органов государственного управления. Например, в борьбе специальных государственных органов с преступностью. Но и в этих случаях общественность в итоге должна получать интересующую ее информацию. Безусловно, могут использоваться и другие принципы, в той или иной мере «направляющие» деятельность органов государственного управления, и об этом свидетельствуют приведенные выше классификации, однако, как нам представляется, названные принципы в целом охватывают практически весь спектр основных подходов, предъявляемых к их деятельности.

По итогам данной главы следует сделать следующие выводы:

1. Ученые выделяют различные виды органов государственного управления, однако самыми распространенными классификационные критериями, применяемые к органам государственного управления является: порядок образования; территориальный масштаб деятельности; характер и объем полномочий; порядок (способ) разрешения подведомственных вопросов; источники финансирования.

2. Органы государственного управления функционируют на основании следующих принципов:

- принцип правомерности в деятельности органов государственного управления;

- принцип приоритета прав и законных интересов человека (гражданина);

- принцип «прозрачности».

В Республике Беларусь система государственного управления построена по функционально-отраслевому и территориальному принципу.

 

ГЛАВА 3