Раздел V. Управление и правовое регулирование

Раздел V. УПРАВЛЕНИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

 

Тема 16. Организационные и правовые основы

Охраны окружающей природной среды

Государственная политика защиты

Окружающей среды

 

Необходимость бережного отношения к природе, ее защиты понимали еще философы древности. Например, древнегреческий философ-материалист Эпикур еще в IV в. до нашей эры пришел к выводу: "Не следует насиловать природу, следует повиноваться ей…", который не утратил актуальности и в настоящее время.

Существовала и другая концепция подхода к природе, дающая право беспредельного господства над ней. Некоторые современные исследователи считают основоположником такого подхода Ф. Энгельса, который считал, что в отличие от животного, только пользующегося внешней природой, "…человек… заставляет ее служить своим целям, господствует над ней". Может быть, именно в развитие этого тезиса родился в 50-х годах широко известный в нашей стране мичуринско-лысенковский лозунг, оправдывающий насилие над окружающей средой: "Нам нельзя ждать милостей от природы, взять их у нее – наша задача". Вместе с тем мысль о господстве над природой Ф. Энгельсом разъясняется так: "…все наше господство над ней состоит в том, что мы, в отличие от всех других существ, умеем познавать ее законы и правильно их применять". В этом заключается большая научная ценность теории и гуманизм Ф. Энгельса как мыслителя.

В настоящее время для защиты среды обитания в каждой стране разрабатывается природоохранное законодательство, в котором присутствует раздел международного права и правовой охраны природы внутри государства, содержащий юридические основы сохранения природных ресурсов и среды существования жизни. Организация Объединенных Наций (ООН) в декларации Конференции по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.) юридически закрепила два основных принципа правового подхода к охране природы:

1. Государствам следует ввести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды. Нормы, связанные с охраной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должны отражать реальную ситуацию в областях охраны окружающей среды и ее развития, в которой они будут реализовываться.

2. Государство должно разработать национальное законодательство, касающееся ответственности за загрязнение окружающей среды и нанесение другого экологического ущерба и компенсации тем, кто пострадал от этого.

Из общих принципов правового подхода к охране природы следует, что все государства должны иметь жесткое и одновременно разумное природоохранное законодательство, однако до сих пор у многих членов ООН такого законодательства нет. Например, в России до сих пор нет закона о возмещении вреда, причиненного здоровью людей неблагоприятными воздействиями окружающей среды, связанными с хозяйственной или другой деятельностью, а также других необходимых актов. Академик Н. Моисеев в обобщенной форме сложившуюся ситуацию обрисовал так: "Дальнейшее развитие цивилизации возможно только в условиях согласования стратегии природы и стратегии человека".

В различные исторические периоды развития нашей страны система органов экологического управления, контроля и надзора всегда зависела от формы организации охраны окружающей природной среды. Когда вопросы охраны природной среды решались за счет рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множеством организаций. Так, в 70-80-е гг. в бывшем СССР управлением и охраной окружающей природной среды занималось 18 различных министерств и ведомств.

Такие природные объекты, как вода и воздух, находились в ведении нескольких ведомств одновременно. При этом, как правило, функции контроля за состоянием природной среды совмещались с функциями эксплуатации и использования природных объектов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало самого себя. Общий координационный орган, который бы объединял природоохранную деятельность, отсутствовал. Понятно, такая система управления и контроля порождала преступное отношение к природе прежде всего со стороны самих министерств и ведомств, а также подчиненных им крупных предприятий, которые явились основными загрязнителями и разрушителями природной среды.

Историки полагают, что природоохранное право впервые появилось в XIII в. Это был эдикт короля Эдуарда, запрещающий использовать каменный уголь для отопления жилищ в Лондоне. В России этому праву положили начало указы Петра 1 по охране лесов, животного мира и др. Все это были попытки комплексного подхода к защите природной среды. Такая же попытка была осуществлена сразу же после октября 1917 г. путем изменения декретов "О земле" (1917 г.), "О лесах" (1918 г.), "О недрах земли" (1920 г.) и кодексов – земельного (1922 г.), лесного (1923 г.). Однако и в них принцип "господства" над природой, приоритет "производственной необходимости" доминировали над проблемами охраны окружающей среды.

Отчасти это объяснялось требованиями выживания страны, необходимостью ее интенсивного развития, но такой подход не обеспечивал эффективной природоохранной деятельности и вел к деградации природы. При этом, говоря словами академика А. Яблокова: "…любые, самые замечательные законодательные акты не могут быть реализованы без поддержки народа. А народ еще недавно ориентировали на то, чтобы взять у природы все возможное, и побыстрее". До сих пор такой подход довольно часто остается доминирующим.

В настоящее время для защиты среды обитания в каждой стране разрабатывается природоохранное законодательство, в котором присутствует раздел международного права и правовой охраны природы внутри государства, содержащий юридические основы сохранения природных ресурсов и среды существования жизни. Организация Объединенных Наций (ООН) в декларации Конференции по окружающей среде и развитию (1992 г.) юридически закрепила два основных принципа правового подхода к охране природы:

1) государствам следует ввести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды. Нормы, связанные с охраной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должны отражать реальную ситуацию в областях охраны окружающей среды и ее развития, в которой они будут реализовываться;

2) государство должно разработать национальное законодательство, касающееся ответственности за загрязнение окружающей среды и нанесение другого экологического ущерба и компенсации тем, кто пострадал от этого.

В различные исторические периоды развития нашей страны система органов экологического управления, контроля и надзора всегда зависела от формы организации охраны окружающей природной среды. Когда вопросы охраны природной среды решались за счет рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множеством организаций. В 1970-1980-е гг. в СССР управлением и охраной окружающей природной среды занималось 18 различных министерств и ведомств. Общий координационный орган, который бы объединял природоохранную деятельность, отсутствовал. Такая система управления и контроля порождала преступное отношение к природе прежде всего со стороны самих министерств и ведомств, а также подчиненных им крупных предприятий, которые явились основными загрязнителями и разрушителями природной среды.

С 1991 г. российский Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было организовано Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы Гидромета, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизованных министерств и ведомств был создан природоресурсный блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны окружающей природной среды. Этот блок оказался неуправляемым, и годичная практика его функционирования показала, что он был не способен решать поставленные задачи. Решение экологических задач на современном этапе должно реализовываться как в деятельности специальных государственных органов, так и всего общества. Целью такой деятельности является рациональное использование природных ресурсов, устранение загрязнения среды, экологическое обучение и воспитание всей общественности страны. Правовая охрана окружающей природной среды заключается в создании, обосновании и применении нормативных актов, которыми определяются как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению. Эти меры образуют экологическое право, реализующее отношения между природой и обществом.

Основам управления в области охраны окружающей среды посвящена одноименная гл. II Федерального закона «Об охране окружающей среды»[51]. Законодатель выделяет полномочия: для органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а также основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемые органами местного самоуправления.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации. Охрана окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Государственное управление в области охраны окружающей среды является частью социального управления и должно рассматриваться как одна из функций Российской Федерации.

Так, государство, несмотря на перечень разграниченных вопросов в области охраны окружающей среды между федеральным центром и органами государственной власти субъектов (ст. 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), предусмотрело в рамках реализации ст. 77 Конституции РФ, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Так, в соответствии со ст. 8, 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено: государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»[52]. Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. В рамках действующего законодательства и разграничения полномочий следует отметить Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».

В литературе и в текстах законодательных актов встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. Встречается также термин «экологическое управление». Выделяется несколько видов экологического управления: государственное; ведомственное; производственное; общественное.

Каждый из перечисленных видов экологического управления осуществляется разными субъектами: государством и его уполномоченными органами; специальными ведомствами; хозяйствующими субъектами; общественными объединениями юридических лиц и граждан.

Управление выражается через законотворческую деятельность в области охраны окружающей среды, в разработке мероприятий по охране окружающей среды (программ), контроле за исполнением норм в области охраны окружающей среды, нормативных актов всех уровней.

Только государственное управление из всех возможных является реальным инструментом, осуществляющим реализацию правоустанавливающих, правореализующих и контролирующих функций в области охраны окружающей среды на территории РФ.

Государственное управление в области охраны окружающей среды выражается в следующих функциях:

1) установление правовых норм, регламентирующих вопросы в области охраны окружающей среды, природоохранительного, природоресурсного законодательства, законодательства об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования, уголовного законодательства в области экологических преступлений;

2) принятие основ государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности;

3) осуществление контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля);

4) установление нормативов, государственных стандартов в области охраны окружающей среды;

5) государственный учет природных ресурсов и объектов, организация ведения государственных кадастров и мониторинга объектов окружающей среды;

6) экологическая оценка состояния окружающей среды.

Высшими государственными органами, осуществляющими политику в области охраны окружающей среды, являются: Президент РФ, Федеральное Собрание - парламент РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство РФ, органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.

При аппарате Президента РФ существует Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по экологической безопасности, которая образована в соответствии с Законом РФ «О безопасности» и Положением о Совете безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 3 июня 1992 г. № 547. Межведомственная комиссия является постоянным рабочим органом Совета безопасности Российской Федерации по реализации возложенных на него задач в сфере обеспечения экологической безопасности личности, общества и государства. Среди основных задач и функций Комиссии следует отметить следующие:

- подготовка предложений по вопросам внутренней и внешней экологической политики РФ и стратегических проблем государственной экологической безопасности для рассмотрения в Совете безопасности Российской Федерации;

- оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства, оценка существующих и потенциальных источников экологической безопасности;

- подготовка предложений по обеспечению экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском и других отраслях народного хозяйства, по решению экологических проблем защиты здоровья населения, безопасности уничтожения химического и ядерного оружия, ликвидации зон экологического бедствия и неблагополучия и другим направлениям;

- подготовка проектов решений Совета безопасности РФ по вопросам экологической безопасности и др.

К органам законодательной власти, осуществляющим политику государственного регулирования в области охраны окружающей среды, относятся Государственная Дума Федерального Собрания РФ (Комитет Госдумы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и природопользованию, Комитет Госдумы Федерального Собрания РФ по экологии, Комиссия Госдумы Федерального Собрания РФ по проблемам устойчивого развития; Комиссия Госдумы Федерального Собрания РФ по рассмотрению правовых вопросов пользования недрами на условиях раздела продукции), Совет Федерации Федерального Собрания РФ (Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и охране окружающей среды).

Специальными органами, осуществляющими управление в области охраны окружающей среды, являются: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию. Следует отметить также Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также иные органы, опосредованно участвующие в данном направлении, а также органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

В науке экологического права после принятия комплексного Федерального закона «Об охране окружающей среды» выделяются различные подходы к систематизации органов управления в области охраны окружающей среды. О.Л. Дубовик подразделяет органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, по статусу на общие (Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования)) и специальные (многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные органы, а также межрегиональные органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ на осуществление экологического управления); по масштабам деятельности - на федеральные и территориальные (субъектов РФ)

Несмотря на специфические полномочия тех или иных государственных органов в сфере охраны окружающей среды, в деятельности по охране окружающей среды должны принимать участие все без исключения - исходя из основного принципа охраны окружающей среды, установленного в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Основными принципами являются: обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц; участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды, международное сотрудничество РФ в области охраны окружающей среды.

 

Недостаточно устранить примат производства над экологией, а также нарушение экологических требований в процессе хозяйствования. Необходимо повышение экологической культуры общества, в том числе правовой, на базе знания естественнонаучных законов и экологических правовых нормативных актов.

С 1991 г. российский Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было организовано Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы Гидромета, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизованных министерств и ведомств был создан природоресурсный блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны окружающей природной среды. Однако и этот блок оказался неуправляемым, и годичная практика его функционирования показала, что он был не способен решать поставленные задачи.

Решение экологических задач на современном этапе должно реализовываться как в деятельности специальных государственных органов, так и всего общества. Целью такой деятельности является рациональное использование природных ресурсов, устранение загрязнения среды, экологическое обучение и воспитание всей общественности страны.

Правовая охрана окружающей природной среды заключается в создании, обосновании и применении нормативных актов, которыми определяются как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению. Эти меры образуют экологическое право, регулирующее отношения между природой и обществом.

 

 

Правовое обеспечение

Экологического контроля

Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня: законы, правительственные нормативные акты,

нормативные акты министерства и ведомств, нормативные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируются права человека на блогоприятную окружающую среду, отражаются положения об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов.

Ключевым экологическим законом России является Закон РФ “Об охране окружающей природной среды” вступивший в действие 3 марта 1932г. В его 15 разделах отражены основные вопросы взаимодействия человека с природой на территории Российской Федерации. Из 94 статей Закона главные его положения явились основой для других нормативных природоохранных актов

Задачи принципы и основные объекты охраны окружающей природной среды сформулированы в 1 разделе Закона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения при осуществлении любой деятельности,оказывающей воздействие на природу. Согласно этому разделу-Закона объектами охраны являются естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие растения и животные.

Компетенция государственных органов в экологической области определена в нескольких статьях первого раздела Закона. Эти статьи являются основой для построения системы управления охраной природы в России.

Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду закреплено во втором разделе Закона. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблогоприятного воздействия окружающей природной среды, которое обеспечивается планированием, управлением, нормированием и госконтролем качества среды, страхованием граждан, возмещением им ущерба здоровью, нанесенному за счет загрязнения природной среды или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право учавствовать в общественных экологических объединениях и движениях, которые имеют государственные гарантии предоставленных им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (3 раздел)- основной в законе РФ ”Об охране окружающей природной среды”. В нем раскрывается принцип платности за природопользование и загрязнение среды. Размеры оплат различаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или загрязнения) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде, плата не освобождает природопользователя от обязанности восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны среды имеет ст. 18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предпологаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспертизы и лицензии (разрешения) на комплексное природопользование. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сторон, размеры платежей, порядок компенсации ущерба, организацию санитарно-защитных зон и пр. Лицензия, выдаваемая специально уполномоченными государственными органами, устанавливает лимиты на использование природных ресурсов и загрязнения среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и государственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в переходе природопользователей к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Средства получаемые за природопользование, согласно Закону, аккумулируются на счетах внебюджетных экологических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующей пропорции: 10% перечисляются в федеральный фонд, 30% в областной (краевой, республиканский), а 60% определяют местный (городской, районный) фонд. Такое положение критикуют отдельные руководители Минестерства финансов Российской Федерации, которые полагают, что логичнее все отчисления аккумулировать в бюджете, на специальных расчетных счетах. Однако не столь важно, где хранить средства, важно- как их расходовать. По мнению большинства специалистов по вопросам охраны окружающей среды, более логичным является сохранение установленных Законом экологических фондов при условии их использования только по назначению, на решение наиболее приоритетных задач.

Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологической экспертизы, установленные в разделах 4-5 Закона, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользователей. Уровни предельно допустимых воздействий на окружающую среду по всем видам должны утверждать специально уполномоченные органы РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписание на ограничение, приостановление и прекращения деятельности природопользователя при нарушении им установленных экологических нормативов. Это,безусловно, важный рычаг воздействия на природопользователей, введение которого в жизнь диктуется отсутствием должного набора нормативных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям.

Перед заключением договора на природопользование должна проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В законе предусматривается и общественная экологическая экспертиза, выводы которой становятся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным объектам сформулированы в 4-5 разделах Закона. Они обязательны как при размещении, проэктировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, отработке ведомственных нормативных документов, в том числе строительных норм и правил (СНиП), норм технологического проектирования (ТРП, ВСН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и др. Только после приведения этих документов, в соответствие с положениями Закона, можно говорить о единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности. В ряде СниПов вопросы экологии полностью отсутствовали. В некоторых они сформулированы так, что не имеют юридической силы. Например: “По возможности следует давать оценку предпологаемого воздействия объекта строительства на окружающую среду” (СН 225-79. Инструкция по инженерным изысканиям для промышленного строительства).

Порядок действий в чрезвычайных экологических ситуациях и на особо охраняемых природных территориях узаконен в 8-9 разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы власти РФ по предоставлению специально уполномоченных государственных органов. По их же представлению образуются и государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, противоречащая целям их создания.

Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздоровительные зоны, в которых введены округа санитарной охраны и которые расматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков. Статус же зеленых городов (поселков) Законом не оговаривается, но их защитная роль от всех видов загрязнения атмосферы общеизвестна (исследованиями, проводившимися в 68 городах и поселках Московской области, установлена зависимость между площадью зеленых насаждений, приходящихся на одного человека, и средней продолжительностью жизни). По-этому разработка положений о содержании зеленых насаждений с учетом местных условий в соответствии со статьями Закона, безусловно, необходима.

Экологический контроль согласно Закону (раздел 10) является системным и состоит из государственного, производственного и общественного. Государственный контроль должен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. Оптимальным решением является скоординированный контроль представителями обоих органов.

Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям отведено достаточно много места в разделе 11 Закона.Например, ст. 75 Закона предусматривает: “Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работ, требующих соответствующих знаний”.

Неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной среды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интересы организаций перед надзорными и санитарно-экологическими органами (службами) и пр.

Порядок разрешения споров в области охраны окружающей среды устанавливается в 12 разделе Закона. Ответственность за экологические нарушения (раздел 13) подразделена на дисциплинарную, административную, материальную и уголовную – для физических и юридических лиц; административную и гражданско-правовую – для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, предписан 14 разделом Закона. Несмотря на юридическую четкость положений Закона об экологических правонарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательства на нее. Требуются многочисленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их исполнители. Экологическим нарушениям должна быть посвящена отдельная глава Уголовного кодекса РФ, в которой необходимо сформулировать общие и частные нормы по этим правонарушениям, установить виды ответственности. Отдельный раздел Закона (раздел 15) посвящен международному сотрудничеству в области охраны среды.

Закон об охране природной окружающей среды России дает основания для создания цельной системы природоохранного законодательства. В сочетании с другими законами, принятыми за последние годы: ”О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (1991г.), “Основами законодательства об охране труда” (1993г.), “О недрах” (1993г.), это создает основы природоохранного законодательства.

 

 

МОНИТОРИНГ

 

В настоящее время употребляют два основных термина, касающихся оценки качества окружающей природной среды: мониторинг и контроль. Мониторинг - система наблюдения, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под влиянием антропогенного воздействия. Мониторинг не исключает задачи управления качеством окружающей среды, тогда как контроль подразумевает не только наблюдение и получение информации, но и управление состоянием среды.

Виды мониторинга различают как по характеру, так и по методам или целям наблюдения. В соответствии с тремя типами загрязнений различают мониторинг глобальный, региональный, импактный, базовый; по способам- авиационный, космический, дистанционный, по задачам- прогностический.

Глобальный мониторинг предусматривает слежение за общемировыми процессами и явлениями в биосфере и осуществление прогноза возможных изменений. Региональный мониторинг охватывает отдельные регионы, в пределах которых наблюдаются процессы и явления, отличающиеся по природному характеру или по антропогенным воздействиям от естественных биологических процессов. Импактный мониторинг обеспечивает наблюдения в особо опасных зонах и местах, непосредственно примыкающих к источникам загрязняющих веществ. Базовый мониторинг – это слежение за состоянием природных систем, на которые практически не накладываются региональные антропогенные воздействия. Для осуществления базового мониторинга используют удаленные от промышленных регионов территории, в том числе биосферные заповедники.

При мониторинге качественно и количественно характеризуется состояние воздуха, поверхностных вод, климатические изменения, свойства почвенного покрова, состояние растительного и животного мира. К каждому из перечисленных компонентов биосферы предъявляются особые требования и разрабатываются специфические методы анализа.

Методы химического и физического анализа позволяют определить качественный и количественный состав загрязняющих веществ в окружающей среде (в воздухе, почве, воде). Оценка устойчивости природных экосистем к различным видам загрязнений проводится методом биоиндикации. Биоиндикация – это обнаружение и определение антропогенных нагрузок по реакциям на них живых организмов и их сообществ. Объектами биоиндикационных исследований могут быть отдельные виды флоры или фауны, а также экосистемы.

Например, хвойные породы деревьев чувствительны к радиоактивному загрязнению, а многие представители почвенной фауны –к промышленному загрязнению. Хвойные леса используются для наблюдений в качестве критических экосистем.

Анализ наблюдений за такими объектами позволяет выявить экологические нарушения еще при таких уровнях загрязнения, которые не представляют опасности для населения, проживающего на окружающей территории.

Методы контроля в почвенном мониторинге. Почвенный покров накапливает информацию о происходящих процессах и изменениях, т.е. почва является своеобразным индикатором не только сиюминутного состояния среды, но и отражает прошлые процессы. Поэтому почвенный (агроэкологический) мониторинг имеет более общий характер и открывает большие возможности для решения прогностических задач. Основными показателями, которые оцениваются в процессе агроэкологического мониторинга, являются кислотность, потеря гумуса, засоление, загрязнение нефтепродуктами.

Кислотность почв оценивается по значению водородного показателя в водных вытяжках почвы. Значение рH измеряют с помощью pH-метра, иономера или потенциометра.