Развитие федеративного устройства в советский период

Другим этапом в развитии федеративного устройства в России был совет­ский период. Как я отмечала ранее, дореволюционная Россия рассматривалась как единое, унитарное государство.Впервые в истории России федеративная форма государственного устройства была закрепленав январе 1918 года, в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском съезде Советов, в которой было объявлено, что Россия отныне становится Рос­сийской Советской Федеративной Социалистической Республикой.[6]

Фактически, до принятия Конституции РСФСР в 1918 году, Россия оставалась унитарным государством. Лишь когда V Всероссийский съезд Советов принял первую советскую Конституцию, активизировался процесс создания автономий по национальному и территориальному принципу.Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.[7]

В 1922 году был создан СССР – иное федеративное государство, состоявшее из равных субъектов, которые имели право выхода из федерации.Объединение суверенных союзных советских и автономных республик в составе СССР стало возможным на базе ленинской национальной политики, которая отличалась доб­ровольным характером единства народов в едином многонациональном государ­стве или, в более широком смысле, федеративном образовании.[8]В первые годы советской власти большевики проводили в жизнь «качественно новую нацио­нальную политику, которая отличалась подлинным равноправием, взаимовыгод­ным сотрудничеством во благо успешного развития и
функционирования огромного федеративного государства».[9]Но реальность Комму­нистической партии, рассматривалась как сила интернациональная, с тота­литарными методами управления, что фактически и превращало государство в унитарное.

После вхождения РСФСР в состав СССР получалось, что одно федеративное государство входило в состав другого федеративного государства. В этот период вопрос о государственно-территориальном устройстве РСФСР отошел на второй план, поскольку на первый план вышли вопросы укрепления СССР как единого государства.

Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже, по существу, унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их Конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.

В последующие годы существования СССР политика Коммунистической партии была направлена на массовые репрессии, которые в первую очередь ударили по национально-территориальному составу РСФСР. Как отмечает М.В. Баглай, «Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и карачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест проживания были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталинский период (в конце 1950-х гг.) автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.»[10]

Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года также не принесли заметных изменений в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов, названных теперь автономными округами. Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала право свободного выхода РСФСР из состава СССР. В соответствии с Конституцией в составе Российской Федерации находились 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов, 2 города республиканского подчинения, 6 краев и 49 областей, которые были перечислены в ней поименно.[11]

Начало 90-х гг., когда требования демократизации политической и государственной структур Советского Союза привели к его распаду и фактическому провозглашению суверенитета большинством автономных республик и многими автономными областями в составе РСФСР. Это явление, получившее название "парада суверенитетов", привело к сильному росту сепаратизма и национализма, что, в свою очередь, обернулось даже требованием некоторых республик о выходе из состава Российской Федерации.

Национальный принцип, положенныйв основу государственного строительства СССР и РСФСР, в условиях снижения (падения) роли КПСС, выступавшей несущей конструкцией Советского государства и влиявшей на все процессы государственного строительства, явился одним из факторов разрушения СССР и целостности союзного государства.[12]Распад СССР в 1991 году наложил свой отпечаток на дальнейшее развитие общей ситуации в стране и на ее историю. Падение коммунистического режима привело к тому, что Россия стала независимым государством после распада СССР, в 1991 г. Россия признана правопреемницей Советского Союза.

Таким образом, анализируя советский период развития федерализма в России, можно сделать вывод, что большую часть развития в качестве федеративного государства РСФСР находилась в составе другой федерации - Советского Союза, в результате чего замедлялось собственное развитие, которое при этом проходило в условиях тоталитарного политического режима, национального гнета.

1.3 Развитие федеративного устройства перед принятием Конститу­ции 1993 года

После распада СССР на территории России продолжала действовать Конституция РСФСР 1978 года. Развивались «центробежные тенденции», одна за другой прежние автономные республики, имевшие национальные названия (Татарская, Башкирская и т.д.), объявляли себя суверенными государствами.[13]Необходимо было восстановление и развитие российского федерализма. Именно тогда федеративная сущность России была на грани, и требовалось приложить огромные усилия для сохранения федерации.

Можно констатировать, что «только возврат к федерализму позволил удержать ряд регионов в составе Российского государства после развала Советского Союза. Путем согласования и подписания Федеративного договора и принятия новой конституции удалось решить вопрос правового обеспечения единства народов и территорий, на основе которого выстраивались конституционные основы федеративного устройства России».[14]

Ключевое значение для сохранения целостности Российской Федерации имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного Договора. Он подписывался в условиях реальной угрозы разрушения целостности российского государства. Процесс распада СССР не оставил руководству России времени для подготовки глубоко продуманных планов дальнейшего самостоятельного государственного строительства суверенной республики. За основу был взят готовый - советский - вариант государственного устройства, адаптированный к сложившемуся за многие десятилетия национально-государственному и административно-территориальному делению России. Повысив статус бывших национальных автономий до уровня национальных республик, удалось остановить процесс разрушения федерации, во многом, как и в СССР, инициируемый растущим национальным самосознанием различных этнических меньшинств.

Как отмечает Баглай М. В. «Федеративный договор — совокупное название трех договоров, заключенных между Российской Федерацией в лице ее Президента Б. Н. Ельцина и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в лице их высших должностных лиц или глав администраций (президентов, губернаторов).»[15]

Первый из договоров касался разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Он установил предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения, закрепил неизменность территории и статуса республики без ее согласия.Договор был подписан представителями 19 республик (кроме Татарстана и Чечено-Ингушской Республики).[16]

Второй Договор — о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга— включал аналогичный круг вопросов, но предусматривал меньше прав для этих государственных образований. Если, например, чрезвычайное положение, согласно первому Договору, могло быть объявлено на территории республики только с ее согласия, то согласно второму Договору объявлялось достаточным уведомление.

Третий Договор устанавливал разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.Он был построен по той же схеме, но по ряду вопросов (например, о земле и недрах) права автономных образований были меньшими.[17]

Исходя из содержания Федеративного договора и политических реалий этого периода, можно утверждать, что с подписанием Федеративного Договора закладывался этап формирования в России асимметричной федерации, выражающийся в неравенстве правообязанностей субъектов федерации и преимущественным положением республик.[18]

Республики, ставшие по Федеративному договору «суверенными государствами», обладали максимальным объемом полномочий. Края, области, автономные округа и автономная область, города федерального значения оказались в силу объема полученных ими полномочий на низшей ступени по отношению к республикам.[19]

Договоры, конечно, не решили основных проблем государственного устройства Российской Федерации и не привели к полной ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие, по существу, закреплено не было. Но также нельзя и не отметить, что все три договора, особенно первый, оказали положительное влияние на политическую обстановку в стране, способствовали ослаблению сепаратистских тенденций в ряде регионов и укреплению федерации.

Таким образом, на основе изложенного материала можно сделать вывод, что несмотря на все недостатки Федеративного договора, его роль велика. Во-первых, в результате его подписания появилисьсовершенно новые виды субъектов - субъекты, образованные по территориальному принципу. Тем самым был совершен отказ от чисто национального принципа образования федерации в России, целостность Российской Федерации стала базироваться на национально-территориальной основе, а также договор разграничивал компетенцию между федерацией и её субъектами, способствовал стабилизации политической обстановки в стране, решению назревшего в системе федеративных отношений кризиса. Положения Федеративного договора в дальнейшем нашли свое отражениев Конституции Российской Федерации принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, которая закрепила федеративное устройство современной России.