Конституция как законодательная основа государственного управления в РФ

Регион, автономия, суверенитет: ключевые понятия темы, их соотношение
- Принципы организации власти на региональном уровне
- Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ: специфика форм и полномочий

В соответствии с Конституцией РФ в составе России находятся 89 субъектов. Среди них: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов (подробно см. в гл. 3).
Все последнее десятилетие XX столетия можно охарактеризовать как поиск и становление системы новых политико-правовых институтов на уровне регионального и местного управления.
В данной теме будет рассмотрена первая часть проблемы, связанная с региональными органами власти.
Понятие регион юридического определения пока не имеет. В географическом смысле регион (лат. region - область) означает пространственно-территориальную часть целого (государства, континента, человеческой цивилизации) с выраженной спецификой культурно-этнической, религиозной, экономической жизни проживающего там населения. Государствоведы вкладывают в понятие "регион" следующее геополитическое содержание.
- Социотерриториальный комплекс в государстве, имеющий статус субъекта управления жизнедеятельностью составляющего его населения.
- Целостная, пространственно-организованная форма общности населения, объединенного многообразными связями (социально-экономическими, производственно-трудовыми, культурно-этническими, бытовыми и др.) и политико-административным центром.
- Способ взаимосвязи и взаимодействия людей, объединенных конкретно-специфической средой проживания и жизнедеятельности и реализующих свои права на основе политической автономии.
Автономия (гр. autos - сам и nomos - закон; autonomia - независимость, самоуправление) означает право законодательства. По объему этого права, степени независимости различаются автономии:
1. Политическая автономия, т.е. право на самостоятельное осуществление государственной власти. Этим правом могут обладать все или большинство территориальных частей (регионов) государства, независимо от этнического состава населения. В таком случае говорят об областной (территориальной) автономии. Однако чаше автономные образования создаются с учетом этнических, языковых, бытовых и других особенностей компактно проживающих групп населения. В этом случае говорят о национально-территориальной автономии. Конституция РФ дала равный статус субъекта РФ всем территориальным (краям, областям) и национально-территориальным (республикам, автономным округам, автономной области) образованиям. Автономией политической обладают и административно-территориальные единицы низового уровня - муниципальные районы, муниципальные образования, т.е. городские, сельские поселения, объединенные общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборная местная власть. Органы самоуправления и должностные лица муниципальной власти по вопросам ведения издают правовые акты (подробно о местном самоуправлении см. гл. 14).
2. Управленческая, административная автономия - это право органов управления самостоятельно решать вопросы, вести дела в рамках своей компетенции и прав, переданных им уполномоченными государственными органами. Иногда автономией называют предоставляемое государством корпорациям, учреждениям, учебным заведениям право самостоятельно, в пределах закона нормировать характер своей организации и условия своей деятельности.
3. Культурно-национальная автономия означает предоставление национальным меньшинствам, не составляющим компактных групп в населении страны, а то и вовсе разрозненным, живущим вперемежку с другими этническими группами, прав и возможностей сохранять и развивать свои культурные традиции, язык, религию и др. При реализации конституционных прав и свобод эта форма организации социальных отношений и процессов широко используется в ряде европейских государств для обеспечения интересов национальных меньшинств (например, принятый в 1993 г. Советом Европы Протокол о правах национальных меньшинств, дополняющий Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод). Распад СССР и создание на его территории независимых государств сопровождались правовой дискриминацией национальных меньшинств, в том числе русскоязычного населения. Культурно-национальная автономия, осуществляемая в рамках демократического процесса, должна обеспечивать приоритет интересов и ценностей не только титульного этноса, но и всех других национальных групп, составляющих государство. В многонациональной России также чрезвычайно важна роль культурно-церковной автономии. Конституция РФ всем 89 субъектам предоставила политическую автономию, различные ее статьи предусматривают:
1. Субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти по предметам своего ведения (ст. 73), т.е. вне пределов ведения и полномочий РФ и совместного ведения.
2. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11, ч.2).
3. Республики имеют свои конституции и законодательства, другие субъекты - свои уставы и законодательства (ст. 5, ч.2).
4. Статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Он может быть изменен по взаимному согласию (ст. 66, ч. 5).
5. Статус субъектов Федерации не должен подрывать суверенитет России. Российская Федерация - единое государство, "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию" (ст. 4, ч.1), Конституция РФ и федеральное конституционное законодательство имеют верховенство над законодательством субъектов РФ по вопросам Федерации и совместного ведения, но на территории субъекта РФ по вопросам его ведения приоритет имеет региональное законодательство (ст. 76, ч.б).
На современном этапе развития международного сообщества, межгосударственных и межнациональных отношений особо актуальной становится проблема государственного суверенитета.
Впрочем, эта проблема проявилась в древности, со времен образования государств; в средние века ее пытались научно осмыслить и дать определение суверенитету как праву (статусу) на независимую внутреннюю и внешнюю политику, праву и возможности самостоятельных политических (общезначимых) решений и действий.
В центре споров во все времена (и сегодня) - выяснение субъекта, носителя суверенитета: монарх или народ, государство или его составные части?
В XIX в. принцип суверенитета закрепляется в конституциях целого ряда государств как принадлежность народа. Тогда и появляются понятие и практика политической системы общества как взаимодействия верховной власти (монарха, президента, других государственных институтов власти) и общества, его организаций.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 3) утвердила приверженность России идее суверенитета народа - "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". И отсюда вытекает единственный логичный вывод - суверенитет государственный может быть только у Российской Федерации, а не у ее частей. Суверенитет - у России, политическая автономия - у ее субъектов.
В современной теории суверенитета выделяются его сущностные признаки, концентрированно отражающие явление (суверенитет) независимо от его носителя.
- Неотчуждаемость суверенитета (отчуждение означает государственный переворот, узурпацию власти).
- Его неограниченность (не может быть частичного, неполного суверенитета).
- Верховенство государственной власти, т.е. право на принятие императивных общеобязательных решений и обеспечение их исполнения всеми законными средствами, в том числе принудительными.
- Неделимость суверенитета.
- Неабсолютность - даже при самых жестких тоталитарных режимах невозможно вообразить абсолютное, неограниченное право верховной власти на законодательство и управление обществом без всякого его участия.
- Приоритет народного суверенитета над государственно-властным.
- Юридическое равенство фактически во многих случаях неравных социальных субъектов.
Все эти принципы имеют огромное практическое значение. Их реализация позволит найти, установить оптимальное, т.е. устраивающее всех субъектов, соотношение между суверенитетом России и автономией ее частей, реализовать конституционную установку ст. 5, ч. 3: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".
В дополнение к этой конституционной статье следует подчеркнуть: федерализм как способ организации и осуществления власти и управления - это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами Федерации, но и кооперация усилий в совместном ведении общегосударственных дел. Регионы выполняют существенную часть государственных дел. Неслучайно рамки их деятельности становятся предметом регулирования не только Конституцией Федерации, статутными документами регионов, но также международным правом. Европейская хартия регионов (1997 г.) стимулирует как самостоятельное развитие регионов, так и реализацию принципа субсидиарности на 4 уровнях - европейском, государственном, региональном, местном.
Итак, федеративное устройство как основа конституционного строя России - это способ соединить, сочетать интересы: общие для всех, (федерация), особенные (территориальные, национальные) субъектов - регионов и единичные (гражданина).
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации (ст. 72, 4.1, п. "н") и осуществляется в соответствии с основами конституционного строя России (ст. 77, ч. 1) и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (октябрь 1999 г.). В законе:
1. Развернуты и конкретизированы конституционные принципы деятельности органов государственной власти всех трех уровней - федерального, регионального, местного (ст. 1, п. 1). К ним относятся:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;
ж) самостоятельное осуществление органами госвласти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
2. Подтверждена приверженность идее демократии на уровне принципа организации и ответственности органов государственной власти субъекта РФ за обеспечение прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей путем периодического проведения выборов, референдумов, содействия развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ (ст. 1, п. 2, 3).
3. Подчеркнуты основа федеративных отношений и способ рационального государственного управления - разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали власти, а также возможность взаимного делегирования части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ст. 1, п. 5, 6).
4. Указана возможность изменения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных конституционно-законодательным способом, только путем внесения поправок либо соответствующих изменений (дополнений) в соответствующие правовые акты