Специфика предоставления земельных участков для строительства

 

ЗК РФ предусматривает различные процедуры предоставления земельных участков в зависимости от целей их предоставления: для строительства и для целей, не связанных со строительством. При выборе основания для такой классификации законодатель, видимо, руководствовался тем, что строительство и последующая эксплуатация зданий, строений, сооружений является одним из главных видов использования земли как пространственного базиса.

Согласно ст. 1 ГрК РФ под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). При этом объекты капитального строительства определяются в той же статье ГрК РФ как здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В ст. 30 ЗК РФ закрепляются общие нормы, опосредующие предоставление земельных участков для строительства самых разных видов зданий, строений, сооружений: административных зданий, промышленных объектов, хозяйственных построек и т.д. В последующих статьях ЗК РФ (30.1, 30.2, 38.1, 38.2 и др.) установлены специальные правовые нормы, регулирующие процедуры предоставления земельных участков для отдельных видов строительства: жилищного и комплексного освоения в целях жилищного строительства.

К видам строительства с некоей долей условности можно отнести также "развитие застроенной территории". С некоей долей условности, поскольку в этом случае на земельных участках может осуществляться не только строительство, но также снос и реконструкция объектов недвижимости. Однако, принимая во внимание, что основной целью предоставления земельных участков для развития застроенной территории является именно его застройка новыми объектами, будем относить понятие "развитие застроенных территорий" к видам строительства.

Остановимся подробнее на особенностях, характерных для тех видов строительства, которым законодатель уделяет повышенное внимание.

Первый вид. Жилищное строительство.

Президент РФ Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ отметил, что в ближайшее десятилетие есть уникальный шанс решить застарелую российскую проблему - жилищную. Причем поставлена задача - перейти к решению жилищного вопроса для более широкого круга граждан: молодых семей, специалистов социальной сферы, врачей, учителей, ученых, инженеров. Это должно стать продолжением политики государства в обеспечении граждан России доступным жильем, которая определена правовыми актами, в частности Федеральной целевой программой "Жилище" на 2011 - 2015 годы <1>.

--------------------------------

<1> Дорога к дому: Российская газета. Экономика: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/01/22/infrastruktura.html (дата обращения: 6 апреля 2014 г.).

 

В настоящее время в рамках Федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы <1> в городах федерального значения проводится курс на значительное увеличение объемов жилищного фонда. Правовой основой этих мероприятий являются помимо указанной Федеральной программы специально принятые региональные программы: в г. Москве - Государственная программа г. Москвы на среднесрочный период (2012 - 2015 гг.) "Жилище" <2>, в г. Санкт-Петербурге - Региональная программа "Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге" на 2011 - 2015 годы <3>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 1050 (в ред. от 12 октября 2013 г.) "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы" // СЗ РФ. 2011. N 5. Ст. 739.

<2> Постановление Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. N 454-ПП (в ред. от 15 июня 2012 г.) "Об утверждении Государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012 - 2016 гг.) "Жилище" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 57.

<3> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. N 624 (в ред. от 23 июля 2012 г.) "О Региональной программе "Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге" на 2011 - 2015 годы" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2011. N 6.

 

Согласно расчетным показателям этих Программ в г. Москве к 31 января 2016 г. планируется ввести в эксплуатацию 12,7 млн. кв. м жилья, а уровень обеспеченности населения жильем довести до 24 кв. м на человека, в г. Санкт-Петербурге в одном только 2015 г. планируется ввести в эксплуатацию 3050 тыс. кв. м, а уровень обеспеченности жильем довести к 2015 г. до 28,0 кв. м на человека.

В рамках столь масштабных задач все большую актуальность приобретает процедура предоставления земельных участков для жилищного строительства, которая регламентируется на федеральном уровне ст. 30.1 и 38.1 ЗК РФ. Указанные статьи, а также ст. 30.2 и 38.2 ЗК РФ, регулирующие предоставление земельных участков для комплексного освоения в целях жилищного строительства, были введены в ЗК РФ в 2005 г. Введение торгов при предоставлении земельных участков в этих случаях, по справедливому мнению отдельных ученых, стало одним из самых серьезных ударов по коррупции в сфере земельных и градостроительных отношений <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Указ. соч. С. 145 - 146.

 

Остановимся подробнее на положениях ст. 30 ЗК РФ, которые опосредуют предоставление земельных участков для точечного, локального строительства жилых домов.

Законодатель разделяет жилищное строительство и индивидуальное жилищное строительство. Под объектом индивидуального жилищного строительства понимается отдельно стоящий жилой дом с количеством этажей не более чем три, предназначенный для проживания одной семьи (ч. 3 ст. 48, п. 1 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ). Как видно, критериями разграничения указанных понятий служат два признака: количество этажей в жилом доме и количество семей, проживающих в нем.

При этом существует правовая позиция Роснедвижимости, согласно которой законодательством не ограничено количество этажей для объекта индивидуального жилищного строительства. В соответствии с указанной правовой позицией дефиниции индивидуального жилищного строительства в указанных выше статьях ГрК РФ не содержат легального толкования этого понятия, а используются лишь как ограничение при осуществлении подготовки проектной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте таких объектов и при проведении государственной экспертизы в отношении проектной документации указанных объектов <1>. Такое толкование понятия объекта индивидуального жилищного строительства представляется нам небесспорным. Судебная практика, в свою очередь, также не поддерживает эту позицию Роснедвижимости <2>.

--------------------------------

<1> Письмо Роснедвижимости от 12 октября 2007 г. N СП/0617 "Об объекте индивидуального жилищного строительства".

<2> См., например: Определение Санкт-Петербургского городского суда от 28 марта 2013 г. N 33-3483/2013.

 

Сначала рассмотрим процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства в целом, затем коснемся особенностей, предусмотренных для индивидуального жилищного строительства.

В целях жилищного строительства земельные участки предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта в собственность и в аренду, а в случаях, предусмотренных подп. 5 и 5.1 п. 1 ст. 24 ЗК РФ, - на праве безвозмездного срочного пользования.

Согласно п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется только на аукционах, за исключением следующих четырех случаев:

1) на строительство объекта недвижимости заключен государственный или муниципальный контракт, а само строительство осуществляется полностью за счет бюджетных средств (подп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК РФ);

2) земельные участки из государственной или муниципальной собственности предоставлены жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных законодательством <1> (подп. 5.1 п. 1 ст. 24 ЗК РФ);

--------------------------------

<1> Такие случаи предусмотрены п. 9.2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и подп. 7.3 п. 1 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2012 г.) "О содействии развитию жилищного строительства".

 

3) земельный участок предоставляется лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ);

4) аукцион по продаже земельного участка либо права его аренды признан несостоявшимся по причине того, что в нем приняло участие менее двух участников (п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ). В таком случае единственный участник аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка.

Порядок организации и проведения аукциона при предоставлении земельного участка в целях жилищного строительства закреплен в ст. 38.1 ЗК РФ. По поводу обоснованности введения в ЗК РФ ст. 38.1 (а также ст. 38.2) в литературе высказаны две противоположные позиции.

М. Попов считает, что эти статьи можно было бы и не вводить непосредственно в ЗК РФ, так как общие предписания, регулирующие процедуру земельных торгов, закреплены на подзаконном уровне и более логично было бы включить нормы об особенностях торгов по предоставлению участков для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства именно в этот подзаконный акт - Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808.

А.И. Дихтяр и И.В. Попова, наоборот, считают присутствие ст. 38.1 и 38.2 в ЗК РФ обоснованным, поскольку этим подчеркивается важность и социально-экономическая значимость указанных целей предоставления земельных участков <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дихтяр А.И., Попова И.В. Указ. соч.

 

Мы полагаем, что возможная дискуссия по этому вопросу не имеет серьезной практической значимости, поскольку сводится в итоге лишь к вопросам юридической техники: должны ли нормы, устанавливающие организацию и порядок проведения торгов, содержаться в одном нормативном акте или в различных, пусть даже они будут и разной юридической силы. На наш взгляд, положения ст. 38.1 и 38.2 ЗК РФ в целом следуют положениям указанных выше Правил, поэтому должны быть включены в эти Правила отдельным параграфом в качестве особенностей при предоставлении земельных участков для жилищного строительства и комплексного освоения территории в целях жилищного строительства.

Особенностями торгов при предоставлении земельных участков для жилищного строительства, например, является то, что для предоставляемого участка должны быть определены разрешенное использование и параметры разрешенного строительства, установленные на основании инженерных изысканий, а также технические условия подключения возводимого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (п. 1 ст. 38.1 ЗК РФ); извещение о проведении торгов должно содержать в себе дополнительную информацию по сравнению с общими правилами (п. 8 ст. 38.1 ЗК РФ) и некоторые другие.

Предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства в собственность осуществляется также исключительно на торгах, а в аренду - может осуществляться также и на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении такого земельного участка.

В силу п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ в двухнедельный срок со дня получения от гражданина заявления о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства в собственность уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о проведении аукциона по продаже земельного участка. Если же испрашиваемым правом является аренда, то уполномоченный орган может принять одно из двух решений:

1) о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды такого земельного участка;

2) опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте. Если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, уполномоченный орган власти принимает решение о предоставлении такого земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду заинтересованному лицу. Договор аренды земельного участка подлежит заключению с указанным гражданином в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета такого земельного участка.

В г. Москве отдельного регионального нормативного акта, посвященного жилищному (в том числе индивидуальному жилищному) строительству, к настоящему моменту нет.

В г. Санкт-Петербурге правовым вопросам предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, напротив, уделено значительное внимание. Так, продажа земельных участков для индивидуального жилищного строительства в г. Санкт-Петербурге регулируется специальным нормативным актом - Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 3 октября 2006 г. N 1198 "О продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 октября 2006 г. N 1198 (в ред. от 23 декабря 2010 г.) "О продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. N 11.

 

Кроме того, в силу п. 1 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 июля 2004 г. N 409-61 "О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан" одной из форм оказания содействия в улучшении жилищных условий является предоставление в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства в случаях, установленных законами Санкт-Петербурга. В развитие этого положения в настоящее время в указанном порядке земельные участки предоставляются:

- на основании Закона Санкт-Петербурга "О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного или дачного строительства гражданам, имеющим трех и более детей";

- на основании Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 3 апреля 2006 г. N 343 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. N 397-64 "О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 апреля 2006 г. N 343 (в ред. от 24 апреля 2009 г.) "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. N 397-64 "О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. N 5.

 

Второй вид. Комплексное освоение земельного участка в целях жилищного строительства.

Сущность правового института комплексного освоения территории <1> состоит в том, что посредством него обеспечивается не точечная застройка земельного участка одним-двумя жилыми домами (как в предыдущем случае), а системная застройка значительных неосвоенных территорий населенных пунктов целыми кварталами и (или) микрорайонами.

--------------------------------

<1> В рамках настоящей работы будем понимать термины "комплексное освоение земельных участков" и "комплексное освоение территорий" как синонимы.

 

Как правило, в рамках реализации таких проектов осваиваются большие территории и ввод жилья составляет не менее 1 млн. кв. м. Эксперты, подчеркивая эффективность реализации комплексного освоения территории, отмечают, что если хотя бы в половине регионов страны будет реализовано по два таких проекта, то можно получить дополнительный прирост жилых площадей в объеме не менее 84 млн. кв. м, т.е. около 14 млн. семей смогут приобрести или получить по договорам социального найма новые квартиры <1>.

--------------------------------

<1> Пора запускать спутники: Российская газета. Недвижимость: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2012/11/27/jilie.html (дата обращения: 6 апреля 2014 г.).

 

В классическом варианте комплексное освоение территорий - это застройка новых участков на окраинах или территорий бывших промзон <1>.

--------------------------------

<1> Не все КОТу инвестиции: Российская газета. Экономика: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/05/29/reg-urfo/stroika.html (дата обращения: 6 апреля 2014 г.).

 

Законодатель не закрепляет легального определения комплексного освоения земель в целях жилищного строительства, раскрывая это понятие через совокупность трех составляющих его этапов.

Подготовка документации по планировке территории (подробнее о том, что включает в себя документация по планировке территории, см. § 3 гл. 1 настоящего исследования). Сроки реализации указанного этапа на практике могут быть различны. Например, п. 3.1.9 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 февраля 2006 г. N 167 "О комплексном освоении территорий в целях жилищного строительства" <1> такой срок ограничивается полутора годами.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 февраля 2006 г. N 167 (в ред. от 26 ноября 2009 г.) "О комплексном освоении территорий в целях жилищного строительства" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. N 4.

 

Выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, т.е. сетей инженерно-технического обеспечения различного назначения (системы электроснабжения, водоснабжения, канализации, в том числе дождевой, теплоснабжения, газоснабжения и т.д.).

Осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Отсутствие легального понятия комплексного освоения земель в целях жилищного строительства дает почву для доктринальных толкований.

Е.А. Галиновская понимает под комплексным освоением в целях жилищного строительства круг отношений, урегулированных особым образом, практически от начала предоставления участка и до завершения всех действий по комплексному освоению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Галиновская Е.А. Использование земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 1. С. 44.

 

А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова считают, что комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства - это деятельность застройщика по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иного обустройства земельного участка, предоставленного ему в аренду из состава неразграниченных государственных земель, сопровождаемая разработкой градостроительной документации по планировке территории <1>.

--------------------------------

<1> См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография. М.: Новый индекс, 2010. С. 240.

 

Земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта, только на аукционах и только на праве аренды.

Порядок проведения аукционов установлен в ст. 38.2 ЗК РФ. По сути, он всего лишь конкретизирует порядок проведения аукционов при предоставлении земельных участков для жилищного строительства, закрепленный в ст. 38.1 ЗК РФ.

Особенности касаются, например, извещения о проведении аукциона: размер арендной платы за земельный участок в этом случае не является фиксированным, а рассчитывается на единицу площади; дополнительно устанавливаются максимальные сроки для выполнения всех трех этапов комплексного освоения территории и др. (см. п. 3 ст. 38.2 ЗК РФ).

Арендатор земельного участка, полученного для комплексного освоения, имеет право:

1) передавать в пределах срока договора аренды земельного участка свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления (п. 4 ст. 30.2 ЗК РФ);

2) приобрести в исключительном порядке земельные участки, образованные в границах предоставленной территории и поставленные на кадастровый учет, в собственность или в аренду (п. 5 ст. 30.2 ЗК РФ).

При этом собственник и (или) арендатор таких земельных участков обязан соблюдать установленный максимальный срок жилищного и иного строительства на приобретенный земельный участок (п. 6 ст. 30.2 ЗК РФ). Например, согласно п. 3.1.3 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 февраля 2006 г. N 167 срок договора аренды таких участков императивно установлен равным 49 годам.

В г. Москве комплексному освоению территорий уделяется значительное внимание, подтверждением чему служит наличие подпрограммы 6 в Государственной программе г. Москвы на 2012 - 2016 годы "Жилище", которая называется "Комплексная застройка земельных участков в Москве и Московской области".

Комплексная застройка земельных участков для г. Москвы приобретает существенное значение в связи с присоединенными с 1 июля 2012 г. территориями Московской области.

Ранее в рамках реализации действующего Генерального плана развития г. Москвы и в соответствии с проектом размещения жилищного и других видов строительства в г. Москве на период 2011 - 2015 годы <1> предусматривалось разместить на территории г. Москвы 31,9 млн. кв. м жилищного строительства. Однако позднее были выявлены значительные проблемы в сфере реализации подпрограммы, связанные с тем, что указанный проект размещения сохранял сложившиеся ранее тенденции высокоплотной застройки города, снижения комфортности проживания и наращивания транспортных проблем. Предусматриваемые в нем объемы жилищного строительства (31,9 млн. кв. м) представляются существенно завышенными и не соответствующими интересам городского развития. Снижение остроты указанных проблем и смягчение ограничений на размещение объемов нового строительства планируется обеспечить за счет комплексной жилой застройки домами малой и средней этажности на присоединенных к Москве территориях <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Москвы от 19 мая 2009 г. N 462-ПП (в ред. от 8 августа 2012 г.) "О проекте размещения жилищного и других видов строительства в городе Москве на период 2011 - 2015 годы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. N 32.

<2> См.: Постановление Правительства Москвы от 22 февраля 2012 г. N 64-ПП.

 

В г. Санкт-Петербурге институт комплексного освоения земель в целях жилищного строительства также имеет существенное значение. В Региональной программе "Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге" на 2011 - 2015 годы" <1> выделен отдельный пункт, именуемый "Комплексное освоение территорий Санкт-Петербурга в целях жилищного строительства".

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. N 624.

 

В г. Санкт-Петербурге было выделено 22 территории, которые осваиваются и планируются к освоению в целях жилищного строительства (приложение 3 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. N 624); 6 территорий, которые являются перспективными для комплексного освоения в целях жилищного строительства и планируются для реализации на торгах (приложение 4 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. N 624); 4 стратегических и инвестиционных проекта комплексного освоения и развития в целях жилищного строительства (приложение 5 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. N 624).

Что касается процедуры предоставления земельных участков в этих целях, то в столице Российской Федерации отдельного регионального нормативного акта, посвященного комплексному освоению территорий, к настоящему моменту не принято. В г. Санкт-Петербурге действует Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 февраля 2006 г. N 167, которое подробным образом регламентирует порядок подготовки документации и принятия решений о проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Нужно подчеркнуть, что в целом правовой институт комплексного освоения территорий считается экспертами очень перспективным, несмотря на значительные трудности, связанные с его практической реализацией. Уже сегодня, по данным аналитиков, на долю проектов комплексного освоения территорий в крупных городах приходится порядка 25 - 30% от общего объема ввода жилья. Квартиры в таких микрорайонах дешевле, чем при точечной застройке, поэтому пользуются спросом <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. Экономика: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/05/29/reg-urfo/stroika.html (дата обращения: 6 апреля 2014 г.).

 

В настоящее время комплексное освоение территорий предусматривается только для жилищного строительства. В то же время высказываются предложения распространить этот правовой институт не только на жилищное, но и на иные виды строительства. В настоящее время такая идея воспринята в упоминавшемся законопроекте Минэкономразвития России, который предусматривает распространение процедуры предоставления земельного участка для комплексного освоения территорий на все виды строительства, а не только в отношении жилищного строительства, как это предусмотрено сегодня.

Третий вид. Развитие застроенных территорий.

Как отмечает в своем исследовании И.И. Гордиенко, ежегодно в ветхий фонд переходит около 5 млн. кв. м жилья, что в 20 раз превышает масштабы его ликвидации. С учетом этого, а также с учетом нехватки бюджетных денежных средств в российское законодательство был введен новый вариант предоставления земельных участков для строительства, предусматривающий привлечение инвестиций в сферу жилья при одновременном обновлении ветхого жилья и недопущении экспансии новых территорий, - развитие застроенных территорий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гордиенко И.И. Указ. соч. С. 156.

 

Легального определения понятия "развитие застроенных территорий" законодатель не предлагает.

При этом, например, А.П. Анисимов и А.Ю. Чикильдина под ним понимают комплекс градостроительных, планировочных, архитектурно-строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градостроительной документацией границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей) и включающих в себя проведение работ по сносу, реконструкции находящихся на указанных территориях зданий, строений, сооружений, объектов благоустройства, транспортных и инженерных систем и коммуникаций, иных объектов капитального строительства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Анисимов А.П., Чикильдина А.Ю. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий. М., 2009. С. 305.

 

Ю.В. Поднавознова, в свою очередь, развитие застроенных территорий определяет как совокупность правоотношений, регулируемых нормами земельного, градостроительного и гражданского права и направленных на реализацию конкретного проекта комплексного развития на застроенной территории, преимущественно размещающей аварийный и ветхий фонд, посредством реконструкции, сноса и (или) нового строительства в целях обеспечения рационального использования земель поселений и безопасности проживания граждан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Поднавознова Ю.В. Правовое значение договора о развитии застроенной территории: дефиниции, коллизии, перспективы применения // Вестник СГАП. 2009. N 2. С. 78 - 79.

 

Правоотношениям по предоставлению земельных участков в целях развития застроенной территории федеральный законодатель посвящает ч. 2.1 ст. 30 ЗК РФ и ст. 46.1 - 46.3 ГрК РФ. Системное толкование ч. 2 и 3 ст. 46.1 ГрК РФ показывает, что первым шагом в этой процедуре является принятие органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц решения о развитии застроенной территории, которое может быть принято при одновременном наличии трех императивных условий:

1) в отношении застроенной территории утвержден в установленном порядке градостроительный регламент;

2) в отношении застроенной территории утверждены местные нормативы градостроительного проектирования либо в случае их отсутствия утверждены расчетные показатели обеспечения застроенной территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры;

3) на застроенной территории расположены многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу, или многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальной адресной программы, утвержденной представительным органом местного самоуправления.

В городах федерального значения решение о развитии застроенной территории принимается органами государственной власти субъекта РФ, а не муниципальными органами. Правовой основой для этого является ч. 2 ст. 63 ГрК РФ, с учетом того, что в региональных законах г. Москвы и Санкт-Петербурга отсутствует прямое указание по отнесению этих полномочий к вопросам местного значения.

Любопытно разобрать следующий момент. По смыслу ч. 2 ст. 46.1 ГрК РФ решение о развитии застроенной территории возможно только при наличии утвержденного градостроительного регламента. Как известно, градостроительный регламент является составной частью такого важнейшего градостроительного документа, как правила землепользования и застройки. В г. Москве правила землепользования и застройки к настоящему моменту не приняты, что фактически означает невозможность предоставления земельного участка в столице Российской Федерации в целях развития застроенной территории. Этот факт является еще одним убедительным доводом к тому, что разработка и принятие в г. Москве правил землепользования и застройки является насущным и актуальнейшим вопросом.

Как отмечается в литературе, сторонники расширительного толкования данной нормы полагают, что если п. 2 данной статьи допускает замену отсутствующих местных нормативов градостроительного проектирования утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры, то и в случае отсутствия градостроительных регламентов до крайнего срока принятия правил землепользования и застройки, установленного законодателем, "в виде исключения" допускается определение параметров и видов использования территории по старым правилам, т.е. без градостроительных регламентов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Указ. соч. С. 226.

 

На наш взгляд, оснований для подобного толкования ч. 2 ст. 46.1 ГрК РФ не имеется.

Нельзя в связи с этим не отметить, что в г. Москве имеются случаи принятия программ развития застроенной территории, например, Программы развития застроенной территории квартала N 804 "Камушки" Пресненского района г. Москвы на 2008 - 2014 годы <1>. Буквально толкуя ч. 2 ст. 46.1 ГрК РФ, можно утверждать о том, что указанный акт не мог быть принят при отсутствии правил землепользования и застройки г. Москвы. К настоящему моменту положения этого нормативного акта были предметом судебных разбирательств в ФАС Московского округа <2>, однако легитимность принятия самого закона поставлена под сомнение не была.

--------------------------------

<1> Закон г. Москвы от 25 июня 2008 г. N 29 "О Городской адресной программе развития застроенной территории квартала N 804 "Камушки" Пресненского района города Москвы на 2008 - 2014 годы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 40.

<2> См.: Постановления ФАС Московского округа от 1 февраля 2011 г. N КГ-А40/15088-10-П по делу N А40-56113/09-72-404 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был; от 10 февраля 2010 г. N КГ-А40/298-10 по делу N А40-56113/09-72-404 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

В г. Санкт-Петербурге Правила землепользования и застройки приняты, что открывает путь к возможности использования этого правового института. В частности, в г. Санкт-Петербурге действует адресная программа Санкт-Петербурга "Развитие застроенных территорий", в развитие которой принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 июля 2008 г. N 904 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "Об адресной программе Санкт-Петербурга "Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге" <1>. Согласно Перечню планируемых к развитию территорий в Санкт-Петербурге (приложение 1 к Закону Санкт-Петербурга "Об адресной программе Санкт-Петербурга "Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге") к настоящему моменту выделено 25 таких территорий.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 июля 2008 г. N 904.

 

В силу п. 8 ст. 46.1 ГрК РФ предоставление для строительства в границах территории, в отношении которой принято решение о развитии земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и во владение гражданам и юридическим лицам, осуществляется лицу, с которым органом местного самоуправления заключен договор о развитии застроенной территории, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством.

Следовательно, для того чтобы земельный участок был предоставлен, необходимо помимо принятия решения о развитии территории сделать второй шаг - заключить договор о развитии застроенной территории с заинтересованным лицом. Такой договор заключается на аукционе, который проводится в соответствии со ст. 46.3 ГрК РФ.

Третьим шагом является собственно предоставление земельного участка. Согласно ч. 2.1 ст. 30 ЗК РФ земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.

 

ВЫВОДЫ ПО ГЛАВЕ 2

 

Автором выявлены особенности правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения, которые обусловлены:

- конституционно-правовым статусом г. Москвы и Санкт-Петербурга;

- совмещением территорий этих населенных пунктов и территорий соответствующих субъектов РФ;

- исторически сложившейся застройкой г. Москвы и Санкт-Петербурга, наличием большого количества градостроительных ограничений в виде охраняемых объектов истории и культуры, особо охраняемых природных территорий, сложной и плотной сети инженерной и транспортной инфраструктуры, высокой численностью населения и тесной взаимосвязью с прилегающими территориями.

Указанные факторы обусловливают специфику трех основных элементов правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения, взятых во внутрисистемной связи и взаимодействии:

- специфика земельных участков как