Установление и изменение целевого назначения земель. Порядок отнесения земель к категориям, перевода их из одной категории в другую.

Изменение целевого назначения земельных участков осуществляется путем перевода земель и земельных участков из одной категории в другую. Данные отношения регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства. В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются: 1) кадастровый номер земельного участка; 2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; 3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; 4) права на земельный участок. К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются: 1) выписка из государственного кадастра объектов недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; 2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц; 3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; 4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую; 6) расчеты потерь сельскохозяйственного производства. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов. В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если: 1) с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо; 2) к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства. По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки: 1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации; 2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: 1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа.

22. Вопрос 2. Территориальное планирование и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов

Появление широкого круга частных собственников в горо­дах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений правообладателей земельных участков. Данные попытки были предприняты в Законе РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ 1998 г., градостроительных уставах (кодексах) и законах субъектов РФ, иных нормативно-правовых актах. В современной России Градостроительный кодекс РФ определяет четкую последо­вательность разработки градостроительной документации, выделяя стадии территориального планирования {гл. 3), градостроительного зонирования (гл. 4) и планировки территории (гл. 5).

Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, эко­номических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений. Российской Федерации, субъектов РФ, муни­ципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ). В самом общем виде следует отметить, что в данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа – генеральные планы.

Значение федеральной схемы территориального планирования заключается в необходимости закрепления в графическом и тексто­вом виде границ категорий земель, земельных участков и объектов недвижимости, уже находящихся в федеральной собственности, а также границ земель и местоположения объектов, которые будут предназначены для федеральных нужд (отсюда вытекает резерви­рование земельных участков и их последующее изъятие для феде­ральных нужд). На данных схемах фиксируются соответствующие ограничения деятельности, вытекающие из особенностей функ­ционирования действующих либо предусмотренных федеральной схемой объектов.

При подготовке федеральной схемы территориального плани­рования решается ряд важных организационно-правовых вопросов. Так, при разработке схемы возникают трудности с отображением на ней действующих федеральных объектов (большей частью линей­ных), правовой статус которых не получил должной фиксации. Так, для признания автомобильной магистрали дорогой федерального значения этот линейный объект и соответствующий земельный участок должны быть зарегистрированы в данном качестве с по­становкой участка на кадастровый учет; ему должен быть присвоен индивидуальный кадастровый номер; он должен быть зарегистри­рован в федеральную собственность органами Росрегистрации.

Установление границ категорий земель и земельных участков с расположенными на них объектами, отображение ограничений и иных элементов комплексных правовых режимов, предусмотренных различными федеральными законами, нецелесообразно иначе, чем на схеме территориального планирования. В этом случае появляется возможность оценить параметры развития территории, определить наиболее оптимальное место расположения федеральных объектов. Кроме того, принятие схемы позволяет централизованно поставить земельные участки на кадастровый учет, осуществить межевание земель и государственную регистрацию права публичной собст­венности на землю (федеральной, субъекта РФ, муниципальной собственности).

Необходимо подчеркнуть динамику уменьшения заложенных параметров, количества, содержания и видов схем от высшего (Российская Федерация) к нижестоящему (субъект РФ) уровню территориального планирования. Точно так же уменьшается ко­личество объектов и их границ, самостоятельно утверждаемых нижестоящим уровнем территориального планирования. Например, субъект РФ уже не определяет, где разместить объекты обороны и безопасности, а лишь фиксирует на своей схеме (карте) утвер­жденные выше параметры, виды объектов и их границы. Кроме того, на уровне схем территориального планирования субъектов РФ менее жесткий порядок обеспечения секретности. Если на федеральном уровне подчеркивается необходимость обеспечения режима государственной тайны при подготовке и утверждении схем территориального планирования, то на региональном уровне таких ограничений уже нет.

В отличие от документов территориального планирования уров­ня РФ и субъектов РФ, где происходит указание планируемых мест размещения уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд насе­ления, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами террито­риального планирования Российской Федерации и субъектов РФ, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.

На этом уровне население самостоятельно решает, как обу­строить свою территорию, исходя из возможностей местного бюд­жета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую орга­низацию (ВТО) и Европейский союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального пла­нирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Так, планируемое прохождение через территорию му­ниципального образования (например, поселения) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться к объ­ектам как капитального, так и временного строительства.

Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является то, что здесь отображаются не­посредственные иели и задачи в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от феде­рального и регионального уровней. Для решения задач проживания, например, 1500 человек (население поселения – муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной ин­фраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям

Принципиально важным для правового регулирования гра­достроительными средствами земельных отношений является установление и утверждение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст. 7 ЗК РФ (пре­дусматривает разделение земель в границах РФ на семь категорий по целевому назначению), а порядок изменения категории земель определен Законом о переводе земель из одной категории в дру­гую. Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель (кроме, пожалуй, земель населенных пунктов и земель особо охраняемых природных территорий) и в какой форме их утверждать.

Положения гл. 3 Градостроительного кодекса РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст. 10 Кодекса) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального на­значения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.).

На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавля­ются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы (существующие и планируемые) земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сель­скохозяйственных угодий).

На уровне территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель и происходит окончательное графическое от­ражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений (городских окру­гов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.

Таким образом, на картах (схемах) территориального планирования муниципального района отображаются границы всех категорий земель, расположенных на территориях с низкой плотностью населения, не вошедших в состав поселений – муниципальных образований, что имеет большое юридическое значение в части фиксации категории земель в правоустанавливающих документа правообладателей земельных участков, а также при решении вопро­са о переводе земельных участков из одной категории в другую. При составлении таких карт будут использоваться данные государствен­ного земельного кадастра, хотя органы местного самоуправления муниципального района (а в еще большей степени поселения) в определенных пределах могут вносить в них изменения, обуслов­ленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.

Не менее важно и то, что именно на уровне схемы террито­риального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами Минрегиона России. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, от­мечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое гра­фическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования (генеральных планов).

На схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перерас­пределение полномочий между муниципальным районом и поселе­нием также должно быть отражено как в схеме, так и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процесс подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходит согласованно и взаимоувязанно, что исключает возможность возникновения раз­ного рода противоречий в градостроительном развитии территорий как следствие их изоляции.

Результатом процедуры взаимодействия поселения и муници­пального района будет уточнение подходов к разработке докумен­тации территориального планирования. В качестве графической информации в нее должны попасть такие объекты значения му­ниципального района, которые будут реализованы за счет средств бюджета соответствующего уровня. Выделение бюджетных средств на строительство (реконструкцию) объектов, необходимых му­ниципальному району и находящихся в границах входящих в его состав поселений и отраженных в схеме территориального плани­рования района, будет опираться на документальную (правовую) основу (например, планы социально-экономического развития муниципального района). В результате схемы территориального планирования приобретают четко определенный правовой статус и выступают в качестве точного инструмента управления террито­рией. Закрепление в документах территориального планирования муниципального района планируемых объектов капитального строительства поселений обязывает муниципальных должностных лиц и дает определенные гарантии выделения соответствующему поселению субвенций.

Необходимо отметить, что стратегия Градостроительного ко­декса РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. По тексту его неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования Ко­декса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной соб­ственности для строительства с 1 января 2010 г. в случае отсутствия правил землепользования и застройки (п. 14 ст. 3 Вводного закона), что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.

23.

 

23. ГрК РФ, Статья 18. Документы территориального планирования муниципальных образований

 

1. Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

2. Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

3. Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

(в ред. Федеральных законов от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4. Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.

(в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, осуществляется в границах таких поселения, городского округа.

(часть 5 введена Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

6. Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий:

1) не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития;

2) документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.

(часть 6 введена Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

 

ГрК РФ, Статья 19. Содержание схемы территориального планирования муниципального района

(в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

 

1. Схема территориального планирования муниципального района содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;

4) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

2. Положение о территориальном планировании, содержащееся в схеме территориального планирования муниципального района, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования поселения, межселенной территории, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов), а также сведения о планируемых для размещения в указанных зонах объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения.

3. На указанных в пунктах 2 - 4 части 1 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения муниципального района, относящиеся к следующим областям:

а) электро- и газоснабжение поселений;

б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

в) образование;

г) здравоохранение;

д) физическая культура и массовый спорт;

е) обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов;

(пп. "е" в ред. Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

ж) иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;

3) границы и описание функциональных зон, установленных на межселенных территориях, с указанием планируемых для размещения в этих зонах объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и (или) местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

4. К схеме территориального планирования муниципального района прилагаются материалы по ее обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

5. Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района в текстовой форме содержат:

1) сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения;

2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения муниципального района на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;

3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района на комплексное развитие соответствующей территории;

4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на межселенных территориях объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

5) перечень земельных участков, расположенных на межселенных территориях и включаемых в границы населенных пунктов или исключаемых из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования;

6) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на межселенных территориях в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

6. Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района в виде карт отображают:

1) границы поселений, входящих в состав муниципального района;

2) границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального района;

3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, объектов федерального значения, объектов регионального значения, в том числе:

а) планируемые для размещения объекты федерального значения, объекты регионального значения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации;

б) особые экономические зоны;

в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

г) территории объектов культурного наследия;

д) зоны с особыми условиями использования территорий;

е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны.

4) границы лесничеств, лесопарков.

(п. 4 введен Федеральным законом от 29.07.2017 N 280-ФЗ