Правовой порядок заключения соглашений о внешнеэкономических связях по Уставу и законодательству Санкт-Петербурга

 

Как было отмечено в главе первой настоящего исследования, основой для внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга служат соглашения различных видов, что вызывает большую практическую потребность в их систематизации и процедурном урегулировании их заключения.

Базовым нормативным правовым актом, регулировавшим региональные внешние связи, до августа 2008 г. служил Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 года № 693-79 «О соглашениях, регулирующих международные и внешнеэкономические связи Санкт-Петербурга»[227] (далее Закон № 693-79,[228] текст которого лишь в 2006 году был приведен в соответствие Уставу Санкт-Петербурга,[229] законодательству Санкт-Петербурга и требовал дальнейшей доработки).

Указанный Закон Санкт-Петербурга определил порядок заключения, выполнения, приостановления действия и прекращения соглашений, регулирующих международные и внешнеэкономические связи Санкт-Петербурга (далее - Соглашения). Закон применялся в отношении соглашений независимо от их наименования (меморандум, протокол, обмен письмами или другое наименование соглашения, о котором условились стороны). Как видим, на уровне субъекта Российской Федерации формы соглашений могут демонстрировать значительное разнообразие, сохраняя свое содержание и назначение, что обусловливает особые требования к процедуре их разработки и принятия. При этом рассматриваемые соглашения не являются международными договорами и могут заключаться только по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации. Представляется допустимым называть эти акты соглашениями субъектов Российской Федерации международного характера или региональными соглашениями с иностранным элементом. Эти соглашения обладают признаками административного договора с участием государственных и негосударственных субъектов иностранных государств.

Заключение, приостановление и прекращение действия соглашений находятся в ведении органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с их компетенцией, определяемой федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга. Соглашения заключаются от имени Санкт-Петербурга, от имени Администрации Санкт-Петербурга и от имени отраслевых и территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга (ч.1 ст.2 Закона). Соответствующей компетенцией может обладать целый ряд исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, что в условиях модернизации государственного управления обусловливает необходимость оптимизации и разграничения их функций, закрепления результатов в регламентах исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Однако компетенция в сфере соглашений с иностранным элементом, как уже было отмечено, на уровне субъекта Российской Федерации вытекает из положений законов субъекта, а не иных нормативных правовых актов. Устав Санкт-Петербурга и Закон Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 г. № 101-32 «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями»[230] позволяют однозначно отнести к законодательству Санкт-Петербурга только законы субъекта Российской Федерации. Следовательно, Закон Санкт-Петербурга «О соглашениях, регулирующих международные и внешнеэкономические связи Санкт-Петербурга» должен включать соответствующие современной системе исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга положения о компетенции. Так, соответствующая компетенция Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определена в Законе непосредственно: Законодательное Собрание заключает соглашения от своего имени с органами законодательной (представительной) власти административно-территориальных образований иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств, а также с международными организациями, объединяющими перечисленные органы законодательной (представительной) власти. Кроме того, в приведенном положении четко указывается на взаимодействие государственных органов, принадлежащих к одноименной ветви власти.

Аналогичное правило в отношении иных государственных органов Санкт-Петербурга не сформулировано. Одним из следствий этого пробела является и недостаточная определенность понятия «соглашения от имени Санкт-Петербурга», так как в целом Закон охватывает соглашения от имени конкретных государственных органов Санкт-Петербурга. Подписание таких соглашений может быть заблокировано: Губернатор Санкт-Петербурга подписывает соглашения без предъявления полномочий, а иные лица подписывают соглашения на основании полномочий, выдаваемых Губернатором Санкт-Петербурга (ст.7 Закона). Такие выдаваемые полномочия следует определить как полномочия ad hoc, в обычном порядке не присущие стороне соглашения.

Многообразие иностранных субъектов, перечисленных выше, вызывает необходимость вводить дополнительную классификацию внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации в целях определения их эффективности – по иностранному субъекту.

Процедурой вступления в силу рассматриваемых соглашений предусмотрено выражение согласия Санкт-Петербурга на обязательность для него этих соглашений. Такое согласие Санкт-Петербурга на обязательность соглашений может быть выражено путем: а) подписания соглашения; б) обмена документами, составляющими соглашение; в) присоединения к соглашению; г) утверждения соглашения; д) применения другого способа выражения согласия Санкт-Петербурга, о котором условились договаривающиеся стороны. Решения о выражении согласия Санкт-Петербурга на обязательность для него соглашений принимаются органами государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с их компетенцией. При этом в системе процедур, урегулированных Законом, достаточно ясным представляется лишь выражение согласия в форме подписания соглашения и утверждения соглашения. При этом утверждение соглашения требует принятия закона Санкт-Петербурга. Остальные из установленных форм выражения согласия остаются не урегулированными и, исходя из принципов, реализуемых Законом, недействующими без санкции Губернатора Санкт-Петербурга.

Утверждению заключения и расторжения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга подлежат следующие соглашения: 1) соглашения, выполнение которых требует внесения изменений в действующие законы Санкт-Петербурга или принятия новых законов Санкт-Петербурга, а также соглашения, устанавливающие правила, не соответствующие требованиям законов Санкт-Петербурга; 2) соглашения об участии Санкт-Петербурга в деятельности международных организаций, если такие соглашения устанавливают юридическую обязательность решений этих организаций для органов государственной власти Санкт-Петербурга; 3) соглашения, устанавливающие для Санкт-Петербурга не предусмотренные бюджетом Санкт-Петербурга на текущий финансовый год обязательства, требующие финансирования из бюджета Санкт-Петербурга и срок выполнения которых находится в пределах текущего финансового года, а также соглашения, устанавливающие для Санкт-Петербурга обязательства, требующие финансирования из бюджета Санкт-Петербурга и срок выполнения которых находится за пределами текущего финансового года; 4) соглашения о предоставлении или получении займов, кредитов или изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга; 5) не предусмотренные законом Санкт-Петербурга соглашения о предоставлении Санкт-Петербургом государственных гарантий, за исключением государственных гарантий, имущественные обязательства по которым должны быть выполнены в текущем финансовом году и выполнение которых не влечет увеличения расходов бюджета Санкт-Петербурга; 6) соглашения, при заключении которых участники условились о последующем утверждении.

Перечисленные соглашения утверждаются и расторгаются законами Санкт-Петербурга. В рамках совершенствования института координации внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга необходимо включить в число указанных выше соглашений и те из них, которые потенциально предусматривают дополнительные налоговые и неналоговые поступления в бюджет Санкт-Петербурга и внешнее финансирование расходов бюджета.

Приведенный выше перечень соглашений не учитывает напрямую обусловленное современной практикой разграничение внешнеэкономических соглашений на внешнеторговые и инвестиционные.

Процедуры подготовки соглашений, установленные Законом, указывают на необходимость уточнения формулировки части 1 ст.2 Закона, в соответствии с которой «соглашения заключаются… и от имени отраслевых и территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга». Действительно, при разнообразии договорной инициативы речь в ст.5 Закона все-таки идет о заключении соглашений от имени Администрации Санкт-Петербурга, а не от имени властных субъектов, проявляющих инициативу к заключению соглашения. Соответственно, логичным представляется правило о том, что порядок подготовки и согласования предложений о заключении соглашений определяется Администрацией Санкт-Петербурга (ч.5 ст.5 Закона).

Предложения о заключении соглашений представляются Губернатору Санкт-Петербурга органом Администрации Санкт-Петербурга, обеспечивающим развитие международных и внешнеэкономических связей. Другие органы Администрации Санкт-Петербурга представляют Губернатору Санкт-Петербурга предложения по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с органом Администрации Санкт-Петербурга, обеспечивающим развитие международных и внешнеэкономических связей, или по согласованию с ним (ч.ч. 1,2 ст.5 Закона).

Предложения должны содержать обоснование целесообразности заключения соглашения, проект соглашения, заключение о соответствии проекта соглашения федеральному законодательству и законодательству Санкт-Петербурга, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения данного соглашения. Особенностью данного положения является требование качественной и количественной оценки экономического эффекта, в том числе и в структуре бюджета Санкт-Петербурга. Здесь, на наш взгляд, представляется недопустимым отсутствие технико-экономического обоснования. Однако какой-либо конкретизации в данном направлении Закон не предусматривает. Предложения о заключении соглашений направляются в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга для вынесения рекомендаций по предлагаемым проектам соглашений. Если на двух заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга подряд проект соглашения не был рассмотрен, то Администрация Санкт-Петербурга вправе заключить соглашение без рекомендательного решения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В процессе подготовки проектов соглашений отраслевые и территориальные органы Администрации Санкт-Петербурга вправе проводить по согласованию с органом Администрации Санкт-Петербурга, обеспечивающим развитие международных и внешнеэкономических связей, консультации и переговоры с соответствующими органами иностранных государств или международных организаций в целях подготовки проектов соглашений.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга может (но по тексту Закона не должно) представлять на рассмотрение Губернатора Санкт-Петербурга рекомендации о заключении, прекращении и приостановлении действия соглашений. Рекомендации должны содержать обоснование целесообразности заключения, прекращения либо приостановления действия соглашений. Ответы на рекомендации даются Губернатором Санкт-Петербурга или по его поручению руководителем органа Администрации Санкт-Петербурга, обеспечивающего развитие международных и внешнеэкономических связей, в течение тридцати дней со дня поступления рекомендаций.

Проекты соглашений подлежат обязательному согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации и с иными федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находится предмет регулирования соглашения, не позднее чем за месяц до дня заключения соглашения (ст.6 Закона). Это положение Закона требует, на наш взгляд, уточнения во взаимосвязи с его ч.2 ст.1: соглашения… могут заключаться только по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации, то есть следует разграничить случаи, когда соглашение относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а когда - к предмету ведения субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, существенным моментом является то, что согласование в случае, когда соглашение относится к предмету ведения субъекта Российской Федерации, вроде бы представляется излишним, но отражает истинный смысл координации внешнеэкономических связей, когда субъект Российской Федерации заручается конструктивной поддержкой федерального центра. Согласование для «обеспечения учета интересов субъекта Российской Федерации при заключении договоров России» осуществляется с основным принципом регулирования внешнеторговой деятельности. Здесь, пожалуй, и пролегает линия, разделяющая деятельность по регулированию и координации внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

С согласия Правительства Российской Федерации соглашения могут заключаться с органами государственной власти иностранных государств (ч.4 ст.2 Закона). Таким образом, взаимодействие с Правительством Российской Федерации при решении вопросов межрегионального взаимодействия может формировать систему прямых соглашений достаточно высокого уровня с большим экономическим потенциалом и надежными механизмами обеспечения взаимных обязательств. Здесь следует подчеркнуть, что в условиях экономической интеграции, Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, по иному звучит требование «согласия Правительства Российской Федерации» на заключение соглашений между субъектами государств-участников Таможенного союза (например, Правительства Санкт-Петербурга и Правительства Республики Беларусь). В новых условиях «согласие» более выражает координирующую и поощрительную составляющую взаимодействия, чем разрешительную, а тем более ограничительную составляющую.

Соглашения вступают в силу для Санкт-Петербурга в указанные в них сроки, за исключением соглашений, утверждаемых законами Санкт-Петербурга. Последние соглашения вступают в силу в сроки, указанные в законах Санкт-Петербурга об утверждении этих соглашений.

Вступившие в силу соглашения, решения о согласии на обязательность которых для Санкт-Петербурга были приняты законом Санкт-Петербурга, подлежат официальному опубликованию в одном из средств массовой информации, в которых осуществляется официальное опубликование законов Санкт-Петербурга. Иные вступившие в силу соглашения подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном Администрацией Санкт-Петербурга (ст.12 Закона).

Соглашения подлежат добросовестному выполнению в соответствии с их условиями, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга. Соглашения подлежат выполнению Санкт-Петербургом со дня вступления их в силу для Санкт-Петербурга.

В случае нарушения обязательств по соглашениям другими их участниками Губернатор Санкт-Петербурга определяет меры, которые необходимо предпринять по отношению к участникам соглашений, нарушившим обязательства, в соответствии с условиями соглашений, федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга. Представляется, что данное положение определяет особую роль исполнительной власти Санкт-Петербурга в оперативном и эффективном разрешении конфликтных ситуаций.

Предложения о принятии необходимых мер в случае нарушения условий соглашений вносятся Губернатором Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Здесь вновь проявляется особое полномочие Губернатора Санкт-Петербурга как субъекта соглашения, действующего в интересах Санкт-Петербурга. Тут же уместно отметить, что допущение «соглашений от имени отраслевых и территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга» сопряжено с допущением о возможном нарушении обязательств с их стороны с той лишь особенностью, что принятие восстановительных мер в общем случае не требует их рассмотрения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Предложения о прекращении или приостановлении действия соглашений аналогично рассмотренному выше порядку представляются Губернатору Санкт-Петербурга органом Администрации Санкт-Петербурга, обеспечивающим развитие международных и внешнеэкономических связей, самостоятельно или совместно с другими органами Администрации Санкт-Петербурга в соответствии с их компетенцией. Предложения о прекращении или приостановлении действия соглашений, решения о согласии на обязательность которых для Санкт-Петербурга были приняты законом Санкт-Петербурга, вносятся на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга. Предложения о прекращении или приостановлении действия соглашений должны содержать обоснование целесообразности прекращения или приостановления его действия, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий прекращения или приостановления действия соглашения.

Прекращение или приостановление действия соглашений осуществляется в соответствии с их условиями, федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга, органом государственной власти Санкт-Петербурга, принявшим решение о согласии Санкт-Петербурга на обязательность для него соглашений.

Приостановление действия соглашений, если соглашениями не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает Санкт-Петербург в течение периода приостановления обязательств от выполнения соглашений с теми участниками, в отношении которых приостанавливается действие соглашений, и не влияет в остальном на установленные соглашениями правовые отношения Санкт-Петербурга с другими их участниками.

Прекращение действия соглашений, если соглашениями не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими их участниками, освобождает Санкт-Петербург от всякого обязательства выполнять соглашения в дальнейшем.

В сентябре 2006 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в третьем чтении был принят проект[231] закона Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга от 13 декабря 2000 года № 639-79 «О соглашениях, регулирующих международные и внешнеэкономические связи Санкт-Петербурга».

Предложенные изменения в Закон № 693-79 и поправки в законопроект подтвердили процедурный характер норм рассматриваемого Закона, но затронули только часть его основных недостатков.

Необходимо особо подчеркнуть, что авторы законопроекта обратили внимание на название Закона № 693-79. В новой редакции название сформулировано так: «О соглашениях об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга». По сути дела конструкция «о регулировании» заменена на «об осуществлении», что, на наш взгляд, должно было бы с большей четкостью выделить содержание соглашений как предмет регулирования Закона. Словом, по новому наименованию Закона имеются в виду соглашения, в которых устанавливается порядок осуществления международных и внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации. Можно предполагать, что формулировка «регулирующие соглашения» признана неудачной отчасти потому, что охватывает лишь диспозитивные отношения сторон таких соглашений, оставляя в стороне все императивные положения федерального и регионального законодательства. Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что и новое наименование грешит неточностью в отношении содержания Закона № 693-79, так как Закон в правовое содержание Соглашений как раз не вдается.

Действительно, Закон № 639-79 определяет порядок заключения, выполнения, приостановления действия и прекращения Соглашений (ст.1). При этом Закон не упоминает ни формы, ни направления международных и внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации, ни особенности выполнения Соглашений в зависимости от указанных форм, а также ряд других положений, касающихся именно осуществления международных и внешнеэкономических связей. Следовательно, во-первых, Закон № 693-79 опосредует только ту часть международных связей Санкт-Петербурга, которая осуществляется на основе Соглашений, а во-вторых, Закон регулирует лишь процедурные отношения государственно-властных субъектов Санкт-Петербурга, в рамках которых указанные Соглашения вступают в силу, обеспечиваются в исполнении и прекращают свое действие. В связи со сказанным не вызывает сомнений, что Закон действует в отношении указанных Соглашений, но, с точки зрения конкретного содержания Закона, его наименование должно быть сформулировано ограничительно, например: «О порядке вступления в силу, обеспечения исполнения и прекращении действия соглашений Санкт-Петербурга об осуществлении международных и внешнеэкономических связей».

Возвращаясь к внесенным изменениям в Закон № 693-79 относительно участников процедур, подчеркнем, что законопроект осуществил не формальную замену по тексту слов «Администрация Санкт-Петербурга» словами «Правительство Санкт-Петербурга», а также – слов «орган Администрации Санкт-Петербурга, обеспечивающий развитие международных и внешнеэкономических связей» словами «уполномоченный орган». Последняя замена имеет в законопроекте ту особенность, что «уполномоченный орган» в пункте 3 статьи 4 Закона должен конкретизироваться как «исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга в области развития международных и внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга (далее – уполномоченный орган)».

По тексту Закона были заменены и слова «другие органы Администрации Санкт-Петербурга», в том числе «отраслевые и территориальные органы Администрации Санкт-Петербурга», словами «иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга».

Такие уточнения приводили Закон № 693-79 в соответствие Уставу Санкт-Петербурга (ст.16), согласно которому в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга входят Правительство Санкт-Петербурга (высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга), возглавляемое Губернатором Санкт-Петербурга (высшим должностным лицом Санкт-Петербурга), и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга – Администрацию Санкт-Петербурга. Таким образом, в законопроекте сторона Соглашения – Правительство Санкт-Петербурга – приобрела четкие юридические характеристики.

В законопроекте содержалось и существенное уточнение относительно отечественной стороны Соглашений: «Соглашения заключаются от имени Санкт-Петербурга, от имени Правительства Санкт-Петербурга». Далее вносилось дополнение: «С согласия Губернатора Санкт-Петербурга соглашения могут заключаться от имени исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Порядок заключения соглашений исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга определяется Правительством Санкт-Петербурга». Однако, наличие Соглашений от имени исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга не исключается. Кроме того, порядок заключения таких Соглашений уже выносится на уровень регулирования подзаконного акта Правительства Санкт-Петербурга, что не может оцениваться как удачное решение: такие Соглашения должны подчиняться общему порядку с применением по Закону дополнительных согласующих и контрольных процедур.

В соответствии с законопроектом на Губернатора Санкт-Петербурга возлагалась ответственность за информирование Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о заключении соглашений от имени Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и от имени исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

По законопроекту изменялся и порядок рассмотрения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга предложений о заключении Соглашений. Так, в новой редакции «предложения о заключении соглашений должны быть рассмотрены Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в двадцатиоднодневный срок со дня их поступления в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, не считая времени перерывов в заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга; если в течение указанного срока проект соглашения не был рассмотрен, то соглашение может быть заключено без рекомендательного решения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга».

Необходимо признать, что особенности разработки, принятия и исполнения именно внешнеэкономических соглашений, определяющих различные виды экономических выгод Санкт-Петербурга, не получили в базовом законе № 693-79 достаточной нормативно-процедурной конкретизации с точки зрения определения системы субъектов таких процедур, оценки эффективности и оптимальности внешнеэкономических связей различного вида на основе нормативно-определенных макроэкономических показателей и принудительного обеспечения исполнения экономически выгодных соглашений с использованием как региональных, так и федеральных гарантий и механизмов правового воздействия.

В настоящее время Закон № 693-79 утратил силу. Действует Закон Санкт-Петербурга от 07.07.2008 г. № 420-68 «О соглашениях об осуществлении международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей».[232]

В Законе № 420-68 выделено два вида такого рода соглашений (ст.1): соглашения Санкт-Петербурга и соглашения, заключаемые органами государственной власти Санкт-Петербурга (соглашения органов государственной власти). Кроме того, шагом вперед явилось установление понятия «система соглашений» (ст.2), однако в характеристике элементов этой системы обнаруживаются существенные, на наш взгляд, пробелы и несоответствия. Так, соглашения, заключаемые от имени конкретных государственных органов по вопросам, отнесенным к их полномочиям, определены однозначно – соглашения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, соглашения Правительства Санкт-Петербурга, соглашения исполнительных органов. На этом фоне вновь не дается четкого понятия «соглашения Санкт-Петербурга». Ясно лишь одно: соглашения Санкт-Петербурга – это соглашения, заключаемые по вопросам, отнесенным в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга к предметам ведения Санкт-Петербурга, соглашения, проекты которых готовятся исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга по поручению Губернатора Санкт-Петербурга и рассматриваются на предмет выдачи рекомендаций Законодательным Собранием Санкт-Петербурга с целью последующего утверждения соглашения законом Санкт-Петербурга, соглашения, заключаемые посредством подписания Губернатором Санкт-Петербурга без предъявления полномочий (иные лица подписывают соглашения Санкт-Петербурга на основании полномочий, выдаваемых Губернатором Санкт-Петербурга). В уточнение к приведенному определению следует указать, что соглашения Санкт-Петербурга заключаются по вопросам, по которым Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга не могут заключить соглашение от своего имени в пределах своих полномочий.

Закон определяет «основные принципы заключения… соглашений», в то время как Закон № 693-79 претендовал на установление порядка «заключения, выполнения, приостановления действия и прекращения соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга». Тут можно заметить, что во-первых, в законе понятие «соглашения Санкт-Петербурга» используется в узком смысле, хотя в целом элементы системы соглашений не подверглись изменению, а во-вторых, в законе № 693-79 понятие «соглашения Санкт-Петербурга» фактически использовалось без пояснений и в широком, и в узком смысле. Рассматривая принципы заключения различных соглашений по закону № 420-68, мы обнаруживаем серию отсылочных норм. Так, порядок заключения соглашений Законодательного Собрания определяется Регламентом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а порядок заключения соглашений Правительства и исполнительных органов определяется Правительством Санкт-Петербурга. В этом смысле ничего принципиально нового не обнаруживается. Особенности процедурного регулирования по закону проявляются как раз в отношении соглашений Санкт-Петербурга в их узком понимании, так как регламенты ЗакСа и Правительства Санкт-Петербурга этот вопрос не решают.

Новеллы закона № 420-68 проявляются уже на этапе переговоров и подготовки проектов соглашений, который был опущен в законе № 693-79. Полномочия по ведению переговоров от имени Санкт-Петербурга (надо полагать – по соглашениям Санкт-Петербурга) осуществляет Губернатор Санкт-Петербурга либо лицо, им уполномоченное, а по ведению переговоров от имени органов государственной власти – органы государственной власти (в том числе Законодательное Собрание и Правительство Санкт-Петербурга). Подготовка проектов соглашений осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга в пределах их компетенции по собственной инициативе, по предложению иностранных партнеров, по предложению органов государственной власти Санкт-Петербурга. Подготовка проектов соглашений Санкт-Петербурга осуществляется исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга по поручению Губернатора Санкт-Петербурга.

Следующая группа процедурных изменений обнаруживается в законе № 420-68 на этапе подготовки и рассмотрения предложений о заключении соглашений. Во-первых, предусматривается направление только проекта соглашения Санкт-Петербурга до его заключения в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга для вынесения рекомендаций по такому проекту. Процедура рассмотрения проекта соглашения в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга практически не меняется, хотя содержание ст.4 «Рекомендации по заключению, прекращению и приостановлению действия соглашений» Закона № 693-79 в законе № 420-68 просто необоснованно опускается. При этом заметим, что по Закону № 693-79 в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга направлялись все предложения о заключении соглашений, при чем понятия «проект соглашения» и «предложения о заключении соглашений» нормативно не являются синонимами. Действительно, проект соглашения – лишь часть пакета документов предложения. Во-вторых, в законе № 420-68 (ст.4) предложения о заключении соглашений, направляемые Губернатору Санкт-Петербурга или в уполномоченный орган государственной власти Санкт-Петербурга, содержат кроме проекта соглашения: «обоснование необходимости подготовки соглашения и пояснение о состоянии законодательства в сфере действия соглашения» и «перечень правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или разработке в связи с заключением соглашения». В ст.5 закона № 693-79 пакет документов выглядел более обоснованным: «предложения должны содержать обоснование целесообразности заключения соглашения,…заключение о соответствии проекта соглашения федеральному законодательству и законодательству Санкт-Петербурга, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения данного соглашения». Устранение последней составляющей вообще представляется недопустимым.

Новеллой закона № 420-68 на этапе заключения соглашения выступил отказ от процедурного термина «выражение согласия Санкт-Петербурга на обязательность для него соглашений» и использование только термина «заключение соглашений», выражающего либо подписание соглашения, либо обмен документами, составляющими соглашение, либо присоединение к соглашению. При этом утверждение соглашения понимается не как элемент заключения соглашения, а как процедурное условие вступления заключенного соглашения Санкт-Петербурга в силу. В этой связи вполне логичным представляется вывод о том, что понятие «соглашение Санкт-Петербурга» может быть раскрыто перечнем соглашений, подлежавших утверждению согласно ст. 8 Закона № 693-79, в то время как закон № 420-68 не устанавливает такого перечня.

Необходимо внимательно отнестись не только к оценке новелл закона № 420-68, но и к тем положениям, которые вовсе упускаются из виду в ходе «совершенствования законодательства». Так, представляется существенным пробелом отсутствие в законе № 420-68 указания на совокупность иностранных субъектов международных и внешнеэкономических связей. Кроме отсутствующего определения соглашений Санкт-Петербурга, закон № 420-68 изначально не демонстрирует попытки определить содержание международных и внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга, осуществить разграничение полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга в отношениях, связанных с осуществлением международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга.

Указанные пробелы пытается восполнить закон Санкт-Петербурга от 08.07.2008 г. № 418-70 «О международном сотрудничестве, международных и внешнеэкономических связях Санкт-Петербурга».[233] Его положительной особенностью является использование системы понятий «международное сотрудничество» и «международные и внешнеэкономические связи». Однако понятие «международное сотрудничество» используется как аксиоматическое, лишь с указанием на такие его составляющие, как приграничное сотрудничество, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом. В противоположность этому «международные и внешнеэкономические связи» Санкт-Петербурга определяются развернуто как отношения, связанные с осуществлением Санкт-Петербургом связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, с согласия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях, а также участием Санкт-Петербурга в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели (ст.1 Закона № 418-70).

Важно отметить, что закон № 418-70 не включает напрямую реализацию Санкт-Петербургом полномочий в области внешнеторговой деятельности в понятие «международные и внешнеэкономические связи», с чем трудно согласиться. Речь идет только о «связях в торгово-экономической области». Как было показано в главе первой, понятие «внешняя торговля Санкт-Петербурга» является условным (в основном в сфере экономической статистики), так как внешнеторговые операции проводит не субъект Российской Федерации, а субъекты предпринимательской деятельности, зарегистрированные на его территории. В то же время внешнеэкономическая деятельность Санкт-Петербурга посредством реализации полномочий субъекта Российской Федерации по привлечению иностранных товарных ресурсов в товарной форме и по продвижению товаров местного производства на иностранные рынки – объективная реальность, требующая четкого правового обеспечения.

Разграничение полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга по закону № 418-70, к сожалению, не дает ответа на вопрос о содержании соглашений Санкт-Петербурга. В связи с этим положительный эффект дает систематическое толкование норм приведенных выше правовых актов в совокупности с положениями Устава Санкт-Петербурга. Во-первых, ст.12 Устава Санкт-Петербурга дает четкую характеристику предметов ведения Санкт-Петербурга, реально затрагиваемых соглашениями о внешнеэкономической деятельности. Во-вторых, согласно ст.42 Устава Санкт-Петербурга именно Губернатор Са