Градостроительство Нового времени

Бурный рост городов с середины XIX века, затем быстрое развитие автотранспорта, возникновение колоссальных городских территорий (городских агломераций), загрязнение городской среды вызвали поиски новых принципов градостроительства (зонирование городских территорий, районная планировка, системы городских дорог, типы города-сада, города-спутника, современных жилых районов и микрорайонов).

Советская теория градостроительства создавалась на стыке классической и неклассической рациональности, в жестких идеологических рамках административно-командной системы управления, где наука, нередко, лишь придавала легитимность решениям партийных съездов. С 70-х гг. ХХ века ситуация начинает постепенно меняться: усиливается ориентация государства на общечеловеческие гуманистические ценности, у специалистов появляются возможности знакомиться с исследованиями зарубежных ученых, осваиваются теория и методология системного подхода (осуществляется окончательный переход на платформу неклассической рациональности). К концу 80-х гг. отечественная градостроительная теория в значительной мере освобождается от жесткого идеологического пресса, переходит от пообъектной описательности к разработке единых моделей анализа градостроительных систем различных уровней с использованием количественных и графоаналитических методов (эволюционное развития городов А.Э. Гутнова, методология градостроительного анализа З.Н. Яргиной, динамическая модель города Ю.П. Бочарова – Г.И. Фильварова). В работах Л.Б. Когана, А.В. Иконникова, В.Л. Глазычева, и других авторов получают дальнейшее развитие средовой и социокультурный подходы к осмыслению феномена города. В.В. Владимировым, А.П. Вергуновым, Е.М. Микулиной разрабатывается «урбоэкологический» подход к исследованию градостроительных систем. При более благоприятных внешних условиях, взаимопроникновение этих трех направлений могло бы стать основой формирования отечественной постнеклассической теории градостроительства. Уже в первом десятилетии ХХI века появился ряд фундаментальных научных исследований, в которых с учетом изменившейся реальности разработаны предложения по структурной и содержательной модернизации градостроительной деятельности (И.М. Смоляр, В.В.Владимиров, Т.Ф. Саваренская), суть которой академик Смоляр видел в «создании городам условий и возможностей самим развиваться».

Глобальным внешним фактором, определяющим развитие современных городов в планетарном масштабе, является переход на новый этап общественно развития – к постиндустриальному обществу, в котором неизбежно меняется экономическая составляющая городов, повышается ценность человеческой личности и неизмеримо возрастают её требования к среде обитания, возможностям передвижения, получению информации. Развитие скоростных видов транспорта, невероятные технологические возможности в материальном и информационном производстве порождают новое представление о городе и просто новые города, в основание которых закладываются совсем иные по сравнению с городом экономическим изначальные условия развития.

Государственная градостроительная политика должна обеспечивать конституционное право каждого жителя на благоприятную среду жизнедеятельности, отвечать установленным законодательством РФ требованиям безопасности, рационального природопользования и сохранения объектов культурного наследия, соответствовать целям экономического и социального развития города, учитывать все многообразие государственных, общественных и частных интересов.

В любом городе, большом или малом - неизбежны противоречия при решении задач нового жилищного, общественного, делового и производственного строительства, реконструкции сложившейся застройки, развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур и задач оздоровления окружающей среды, защиты природных и озелененных территорий, охраны памятников истории и культуры, сохранения стабильных и комфортных условий для жителей сложившихся районов. Эти противоречия в свою очередь порождают конфликты интересов - интересов всего городского сообщества, корпоративных интересов, интересов жителей отдельных районов и кварталов, частных интересов граждан и юридических лиц. Противоречия и конфликты интересов в области градостроительства становятся особо сложными и масштабными в современных условиях учет богатейшего исторического и культурного наследия, напряженной экологической ситуацией, сложной социально-демографической структурой населения, динамично растущей многоотраслевой экономикой, огромными масштабами и темпами градостроительных преобразований и одновременно - отсутствием свободных территориальных резервов для нового строительства и переходом градостроительной политики к решению задач регенерации исторической среды, реорганизации производственных территорий, комплексной реконструкции жилой застройки.

Важнейшим условием достижения общественного согласия, социального партнерства и доверия к публичной власти в области градостроительной политики является наличие установленных законом четких правовых норм и процедур подготовки, принятия и реализации градостроительных решений.

Цивилизацией накоплено немало знаний об устойчивости государства, сфер общественно-экономической деятельности, в том числе и об устойчивости развития территорий, регионов, городов. Люди всегда пытались выяс­нить, при каких условиях устойчивость развития сохраняется или утрачивается, к чему это приводит, обосновывали соответствующие меры сдерживания, ускорения и т.п.

Необходимость решения подобных вопросов обычно возрастает в периоды смены циклов в развитии, реконструкции общественных структур, крупных прорывов в науке, технике, территориальной организации. При этом переосмысливаются практический опыт и теоретические концепции, уточняется характер грядущих перемен, выдвигаются гипотезы, обосновываются сценарии, выявляются формы устойчивости, ее черты, признаки и граничные состояния. Устойчивость - это относительная неизменность основных параметров территориальной социально-экономической системы, ее способность сохранять их в заданных пределах при отклоняющих (как негативных, так и позитивных) влияниях извне и изнутри. Устойчивость проявляется как системное качество и может быть раскрыта по разным основаниям, например экономическому, социальному, политическому, экологическому и т.п. содержанию устойчивости. Устойчивость может быть присуща не только фиксированному состоянию системы, но и ее изменениям. В качестве основных видов такой устойчивости можно выделить:

• устойчивость развития, характеризующуюся систематическим приращением результата не ниже допустимого минимума и не выше объективно детерминированного максимума;

• перманентную устойчивость, когда изменения, в том числе положительные проявляются лишь эпизодически и непродолжительно;

• гиперустойчивость, т. е. состояние, когда регионы к развитию мало восприимчивы, не способны адаптироваться к изменениям, в том числе и необходимым положительным.

Повышение устойчивости территориальной системы означает повышение степени активного преодоления ею неблагоприятных, в том числе случайных, вариаций внешней среды. Высшей формой устойчивой организации системы является такая, при которой система способна устойчиво развиваться, саморегулироваться, самоуправляться, самосовершенствоваться, максимально используя внутренние, а также заемные ресурсы.

Устойчивое социально-экономического развитие региона характеризуется его возможностью обеспечивать положительную динамику уровня и качества жизни населения, использовать в этих целях новые факторы и условия, в том числе сбалансированное воспроизводство экономического, социального, природно-ресурсного и экономического потенциала, локализованного на его территории. Таким образом, устойчивое развитие региона характеризуется его способностью, во-первых, удовлетворять общественные потребности, объективно за ним закрепленные в результате территориального разделения труда; во-вторых, организовать надежное воспроизводство, внутренний экономический оборот и с приемлемой эффективностью удовлетворять потребности местного сообщества; в-третьих, создавать условия (ресурсные, социальные, организационные и др.), гарантирующие достойную жизнедеятельность не только живущим, но и будущим поколениям. Проблемы устойчивости регионов России в настоящее время приобрели особое значение. В их решение вовлекаются крупные структуры и интеллектуальные ресурсы. Исследования ориентируются на обоснование региональной, отраслевой и межотраслевой стратегии развития на ближайшие годы, на период преодоления системного кризиса в Российской Федерации в целом.

Угрозы устойчивому развитию территориальных социально-экономических образований РФ. Угрозы устойчивому развитию регионов страны разнообразны по источникам возникновения, формам проявления, силе воздействия, времени действия и т.п. Поэтому они могут быть клас­сифицированы по различным основаниям. Глобальные угрозы связаны, прежде всего, с экономической реорганизацией мирового сообщества и возникновением новых территориальных экономических центров, необходимостью улучшения экологической обстановки, переходом цивилизации к новой, постиндустриальной фазе и др. Одна из них заключается в том, что человечество перешло пороговый уровень таких угроз хозяйственной емкости биосферы, т.е. допустимый предел потребления продукции биосферы. В ближайшей перспективе во всех странах мира, в том числе и в России, существенно возрастут экологические ограничения, политическими, экономическими и административными мерами будут сдерживаться производства, ориентированные на экстен­сивное использование природных ресурсов и загрязняющие эко­систему. Национальные угрозы устойчивости страны также разнообразны. Среди них:

• крайняя незначительность позитивных изменений в эконо­мике, высокая затратность всех факторов производства (труда, капиталов, материалов, энергии) и, как следствие, низкая эффек­тивность отечественного народного хозяйства;

• низкий уровень качества управления;

• техническая отсталость и технологическое несовершенство большей части предприятий, ослабление научно-технического потенциала России;

• неэффективная структура производства, низкий уровень инвестиций в основные фонды и человеческий капитал;

• непомерно высокая долговая нагрузка на отечественную экономику;

• возрастающая доля теневого сектора экономики;

• утечка капиталов за рубеж, растущий диктат иностранных производителей на внутреннем рынке России и др.

Особое значение имеет включенность регионов в территориальное разделение труда, которое формировалось десятилетиями и опирается на использование естественных (природных) экономических преимуществ конкретных территорий. С учетом этих преимуществ создавались соответствующие мощности и иные необходимые условия, закреплялась экономическая специализация региона. Потенциал этого фактора весьма значителен, но значительна и угроза специализации региона. Существенные угрозы устойчивому социально-экономическому развитию могут заключаться в потере внутреннего рынка региона. Такая потеря обычно ведет к недогрузке производственных мощностей и, как следствие, к разрушению технологического потенциала, истощению доходной части бюджета. Социальные угрозы устойчивости регионов России также разнообразны. Наиболее общими из них являются угрозы со стороны негативных демографических тенденций. Кроме того, в ряде регионов в последнее время отмечается интенсивный отток населения, особенно из районов Восточной Сибири и Дальнего Востока, играющих важную экономическую, политическую и военно-стратегическую роль. Включенность региона в крупнее межрегиональные системы также содержит потенциал устойчивости. В частности, взаимодействие субъектов Федерации в проведении взаимовыгодной экономической и социальной политики в рамках экономических районов и в пределах действия межрегиональных ассоциаций является дополнительным фактором их устойчивости.

Успешное управление городом требует анализа структуры экономического пространства, выявления центральных мест (участков) этого пространства. В отдельной главе книги рассматриваются основные принципы управления развитием экономического пространства города. Уровень развития экономики города и уровень развития градостроительных процессов на территории – понятия взаимосвязанные и взаимно дополняемые, так как экономика города в пространственно-территориальном аспекте базируется на земельных ресурсах, принадлежащих муниципалитету. Транспортная система входит в общую систему жизнеобеспечения и имеет градообразующее значение, а также формирует планировочную структуру города. Для обеспечения благоприятных условий для жизнедеятельности человека и сохранения экологического равновесия на той или иной территории при одновременном рациональном использовании материальных, природных, трудовых и других ресурсов существует такая область знаний, как градостроительная экология.

Развитие крупного города требует разработки и осуществления крупномасштабных инвестиционных проектов, однако не менее важны малые инвестиционные проекты, реализуемые постоянно и последовательно в рамках стабильных правовых гарантий, и понимание принципов управления развитием города в государственных и негосударственных инвестиционных программах.

Основные понятия градостроительной экономики

Предметом экономики градостроительства является выявление содержания и динамики системы взаимодействия экономических отношений, которые обеспечивают развитие градостроительного процесса. Экономика градостроительства как научная дисциплина может достигнуть успеха в том случае, если здесь будут использованы современные методы в исследовании: системный метод, сравнительный подход, метод прогнозирования и моделирования, кибернетический подход.

Градостроительство – особая сфера деятельности, которая регулируется градостроительным законодательством, предметом которого являются общественные отношения, возникающие при создании объектов недвижимости. Активная градостроительная политика – весьма существенная часть социальной политики государства. Градостроительная политика – это целенаправленная деятельность государства по обеспечению устойчивого развития поселений при формировании благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения и перспектив социально-экономического развития общества.

Современная ситуация функционирования городов характеризуется интенсификацией городского развития и как результат разрастанием городских территорий. При построении плана города важно использовать климатические и природные компоненты условий местности; размещение основных функционально-структурных элементов города; композиционные приемы планировок плана поселения в границах «линий регулирования застройки», правильную функционально-планировочную организацию основных элементов улично-дорожной сети, площадей и проездов в границах «красных линий».

Поверхность городских территорий всегда требует определенного приспособления рельефа и улучшения его архитектурно-строительных характеристик для наиболее благоприятного выбора инженерных работ с экономических позиций. Вертикальная планировка должна охватывать всю территорию проектируемого района, или всего города.

Градостроительство – сложный комплексный процесс по планированию развития и застройке межселенных и селитебных территорий. Градостроительный кадастр – это государственная информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости.

Уровень градостроительной деятельности связан с уровнем активности экономики города, причем оба процесса основываются на единой базе – земельных ресурсах, принадлежащих городу. Управление земельными ресурсами города основывается на градостроительной документации, основой которой является генеральный план города в сочетании с разрабатываемыми в последнее время стратегическими планами, определяющими стратегию устойчивого развития экономики.

Градостроительная деятельность, как часть системного процесса развития города, должна руководствоваться целями, способствующими все более полной реализации миссии и сверять с этими целями градостроительную политику, положения документов территориального планирования и зонирования.

В Градостроительном кодексе используется ряд понятий, которые имеют прямое отношение к инженерной подготовке под застройку, так как эта сфера деятельности, как показано далее, основывается на генеральных планах городов, правилах землепользования и застройки и других положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации. Приведем эти основные понятия.

Градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Устойчивое развитие территорий — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Функциональные зоны — зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Градостроительное зонирование — зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Территориальные зоны — зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее — объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Красные линии — линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее — линейные объекты).

Территории общего пользования — территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).

Строительство — создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Реконструкция — изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (далее — этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Инженерные изыскания — изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.

В современной России формируется новая модель регулирования градостроительной деятельности, основы которой заложены в Градостроительном кодексе Российской Федерации. В дополнение к традиционным планировочным методам регулирования территориального развития городов (через разработку Генеральных планов) вводятся методы правового регулирования, отраженные в «Правилах землепользования и застройки», регламентах.

Структура градостроительной деятельности в современных условиях значительно усложняется, включая в себя, помимо традиционных блоков теории и практики, еще и правовые и инвестиционные блоки. Происходит расслоение субъекта, воздействующего на градостроительную систему на исследователя, разработчика нормативных документов, проектировщика, управленца, инвестора и т.д. При всей неизбежности этого процесса нельзя не видеть опасность рассогласования получаемых результатов, утраты представления о целостности объекта деятельности.[1] Особенно актуальна эта проблема для такого сложного системного объекта исследования и регулирования, как крупный город.

Управление градостроительным развитием крупного города – системная деятельность, не получившая достаточно глубокого осмысления в современной теории и практики градостроительства. Градостроительное регулирование тесно взаимосвязано с социально-экономическим регулированием развития города и является не самоцелью, а одним из средств достижения социально значимых целей развития города. Система градорегулирования не может быть сведена только к разработке градостроительной документации, как это нередко происходит на практике. Результативность процесса управления (регулирования) может быть достигнута только тогда, когда этот процесс будет организован с учетом современных научных представлений об объекте управления и методах управления. В процессе построения современной системы градорегулирования должны быть учтены системность объекта деятельности и особенности его поведения как сложной вероятностно детерминированной системы, которые в свое время являлись предметом исследования в отечественной и зарубежной теории, но не были в полной мере востребованы практикой градостроительства (А.Э. Гутнов, И.Г. Лежава, Ю.П. Бочаров, Г.И. Фильваров, Г.И. Лаврик, Г.И. Зосимов, П. Холл, Дж.Форрестер). На современном уровне развития научного знания для градостроительной теории необходима не столько ревизия системного подхода, сколько его развитие и дополнение с учетом новых мировоззренческих позиций науки. Это, прежде всего синергетический подход, ставший в настоящее время общенаучной основой в самых различных областях знаний и являющийся мировоззренческой базой.

 

Рисунок. Блоки, обеспечивающие управление развитием территорий

 

Согласно Градостроительному Кодексу РФ объекты недвижимости - объекты, в отношении которых осуществляется градостроительная деятельность (деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства и т.д.). Дать полное определение недвижимости через перечисление только физических признаков невозможно, т.к. понятие недвижимости многогранно и является синтезом материальных, экономических, правовых и социальных свойств:

- физический объект: местоположении; площадь, границы; ландшафт; высота, длина, ширина; залежи полезных ископаемых; тип почвы и т.д.;

- экономический: товар; источник дохода; спрос, предложение, цена; издержки содержания; ликвидность; налогообложение; инвестирование;

- правовой: право собственности; вещные права: право аренды, застройки, залога, пожизненного наследуемого владения, хозяйственного владения, оперативного управления и т.д.

- социальный: - место обитания людей; основа свободы и независимости людей; невосполнимый природный ресурс; пространственная основа размещения других объектов; источник благ, престижность владения

Исходя из изложенного, мы можем выделить следующие признаки градостроительной деятельности:

- градостроительная деятельность составляет практическую сторону градостроительства;

- представляет собой организацию жизни человека и общества во времени и пространстве;

- основывается на фундаментальных научных знаниях о человеке как индивидууме и как гражданине, члене того или иного коллектива, самом коллективе, а также о взаимоотношениях человека с природной средой;

- выражается в деятельности по формированию и преобразованию городской и сельской среды;

- осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства;

- субъектами градостроительной деятельности являются государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица;

- целью данной деятельности является создание благоприятной среды жизнедеятельности и обеспечение рационального использования природных ресурсов на территориях населенных пунктов;

- градостроительная деятельность осуществляется исходя из интересов населения, перспектив социально-экономического развития, национально-этнических и иных местных особенностей, сложившегося эстетического идеала общества, чем обуславливается специфическая обязанность учета при ее осуществлении интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территорий и поселений.