Пропускная способность публичных институтов

Коллективные определения социальных проблем существуют не в неком неопределенном пространстве, таком, как общество или общественное мнение, а на конкретных публичных «аренах», где проблемы формулируются и растут. Такими аренами являются исполнительная и законодательная ветви власти, суды, телефильмы, кино, средства массовой информации (телевизионные службы новостей, журналы, газеты и радио), организации, занимающиеся проведением политических кампаний, группы социального действия, сфера прямых почтовых обращений и просьб (direct mail solicitations), книги, касающиеся социальных вопросов, научные сообщества ⁹, религиозные организации, профессиональные общества и частные фонды. Именно в этих институтах происходят обсуждение, отбор, определение, формулировка, драматизация, оформление и представление общественности социальных проблем.

Несмотря на то, что между этими аренами существует множество различий, они обладают рядом общих характерных черт. Во-первых, каждая арена имеет определенную «пропускную способность», ограничивающую число социальных проблем, которые она может поддерживать одновременно. А. Мосс [Mauss. 1975. P. 42–44] утверждает, что в какой-либо данный период времени каждое общество имеет определенную среднюю квоту социальных проблем. Несмотря на то, что число ситуаций, которые потенциально могли бы трактоваться как социальные проблемы, огромно, по практическим причинам — фактически бесчисленным — основное пространство и основное время для публичного представления проблем являются довольно ограниченными. Именно это несоответствие между числом потенциальных проблем и размером публичного пространства для обращения с ними наделяет конкуренцию между проблемами столь решающим значением для процесса коллективного определения.

Публичные арены имеют разную пропускную способность, которая может быть измерена с помощью различных показателей. Для газет и журналов таким показателем является площадь столбцов; для радио- и телевизионных новостей — минуты эфирного времени; для телевизионных фильмов и кино — число постановок за год. Частные фонды ограничены их собственными доходами. Парламентские комитеты могут рассчитывать лишь на определенное число часов сессионных слушаний, при этом из всех рассматриваемых на этих слушаниях тем только небольшая часть будет вынесена на обсуждение в нижнюю или верхнюю палату. Политические стратеги выстраивают избирательные кампании вокруг нескольких ключевых вопросов, делая их центральными темами, которые постоянно подчеркиваются в лозунгах кандидата, его публичных, радио- и телевыступлениях. При этом может быть выбрано лишь малое число таких вопросов, в противном случае имидж кандидата станет расплывчатым и непонятным для избирателей ¹⁰.

Пропускная способность существует не только на институциональном, но и на индивидуальном уровне (см. таблицу 1).

Индивидуальные функционеры обладают ограниченными ресурсами, которые они должны размещать тем или иным образом. Подобным образом члены общества ограничены не только количеством времени и денег, которое они могут уделить социальным вопросам, но и размерами «лишнего сострадания» (surplus compassion), которое они могут найти у себя в отношении вещей, находящихся за пределами их обычных непосредственных забот в рамках их социального статуса. Отбор людьми социальных условий, причиняющих им беспокойство, определяется их «главным статусом» [Hughes. 1971]; чернокожие мужчины с неполной занятостью, белые мужчины — представители деловых кругов и принадлежащие к среднему классу и белой расе женщины с маленькими детьми живут в значительно отличающихся одна от другой повседневных «реальностях» ¹¹ и склонны беспокоиться по поводу различных социальных явлений. Когда приоритеты их главного статуса удовлетворены, у них может оставаться крайне небольшое количество «лишнего сострадания» — в отношении социальных вопросов, обладающих меньшим личным значением. Индивидуальная пропускная способность, разумеется, социально структурирована. Экономические тенденции могут, например, определять те материальные ресурсы, которые люди могли бы отвести для социальных вопросов [McCarthy, Zald. 1977. P. 1224–1226], тогда как темы современной политической культуры могут влиять на установки в отношении социального действия.

Наличие пропускной способности у всех без исключения арен, на которых определяются социальные проблемы, имеет далеко идущие последствия. Наиболее важным из них является то, что пропускная способность ограничивает размер политической и социальной повестки дня. Другими словами, число социальных проблем определяется не числом вредных или опасных ситуаций и условий, существующих в обществе, а пропускной способностью публичных институтов. С этим связано второе логическое следствие: за исключением того случая, когда пропускная способность институциональных арен увеличивается, рост одной социальной проблемы имеет тенденцию сопровождаться упадком одной или нескольких других.

Принципы отбора

Второй разделяемой всеми аренами чертой является наличие совокупности принципов отбора, которые определяют, какими проблемами, вероятнее всего, будут заниматься в рамках той или иной арены. Эти общие принципы отбора — интенсивная конкуренция за основное пространство, потребность в драматичности и новизне, опасность насыщения, ритм организационной жизни, культурные акценты (cultural preoccupations) и политические пристрастия — действуют по-разному на разных аренах. Пропускная способность каждой арены оказывает важное влияние на свойственные ей принципы отбора — при прочих равных условиях чем меньше пропускная способность, тем интенсивнее конкуренция. Подобным образом, интенсивность конкуренции растет (при прочих равных) в зависимости от значимости арены с точки зрения размеров ее аудитории или ее способности распоряжаться социетальными ресурсами в долгосрочной перспективе.

Драма

Итак, еще одним общим принципом является решающее значение драматичности. Как правило, те, кто представляет общественности социальные проблемы, имеют свою повестку дня — они обращаются к людям с предложением или требованием предпринять какое-либо определенное действие: например, прочитать статью, посмотреть телевизионное шоу, проголосовать за того или иного кандидата, поддержать какое-либо начинание, профинансировать организацию, принять определенное судебное решение, спонсировать или поддержать принятие закона, содействовать проведению той или иной официальной политики и так далее. Значение драмы обусловлено огромным числом конкурирующих обращений, заставляющих функционеров облекать социальные проблемы в убедительную и драматичную форму. Важным является наличие в этих обращениях здравого смысла и простых, понятных истин — «строгие факты» и имидж компетентности становятся мощными ресурсами конструирования авторитетных представлений проблем [Gusfield. 1981; Wynne. 1982]. Таким образом, в утверждениях о существовании социальной проблемы официальные «факты» сочетаются с живой, эмоциональной риторикой ¹².

Кроме того, ограниченность как основного публичного пространства, так и индивидуального внимания способствует лаконичности сообщений. Функционеры работают над тем, чтобы поместить социальную проблему в небольшую «блестящую упаковку», которая живо, в авторитетном и настоятельном тоне представляла бы тот или иной вопрос (борьба между конкурирующими группами, представляющими определенные интересы, может принимать несколько иную форму, при которой одна группа стремится драматизировать ситуацию, а другая использует «дедраматизирующие» стратегии ¹³).

Простые, имеющие драматичный вид формулировки проблем имеют больше шансов выдержать конкуренцию. Шаблонные объяснения, основанные на широко распространенных, стилизованных «политических мифах», вероятно, одержат победу над сложным и тонким анализом [Edelman. 1964].

Новизна и насыщение

Драма представляет собой источник энергии, которая поддерживает жизнь социальных проблем и питает их рост. Выстраивая драму, функционеры, представляющие социальные проблемы, используют некоторые классические театральные тропы. «Ребенок с плаката» (poster child) и человек в вечерних новостях, воплощающий бездомность, являются современными разновидностями аллегорического «обыкновенного человека» из средневековых нравоучительных представлений ¹⁴. Однако даже несмотря на то, что символы, используемые с целью драматизации социальных проблем, могут принимать классические формы, важным фактором является и новизна. Функционеры и заинтересованные группы, в особенности работающие с традиционными социальными проблемами, постоянно заняты поиском новых имиджей и новых способов извлечения выгоды из текущих событий, с тем чтобы привнести характер срочности и безотлагательности в свои презентации проблем.

Когда в форме подачи проблемы начинают постоянно повторяться одни и те же символы, когда они насыщают основное публичное пространство, возникает необходимость в новых символах, в случае отсутствия которых проблема скорее всего будет испытывать упадок вследствие уменьшения ее драматичности. Упадок социальной проблемы, разумеется, не означает улучшения ситуации; явная скука, вызываемая какой-либо публичной драмой, может облегчить ее вытеснение конкурирующей проблемой. Редакторы решат, что в последнее время они видели слишком много материалов по этой проблеме; авторы ток-шоу станут искать других гостей; политики займутся новыми вопросами; фонды изменят приоритеты финансирования, а исследователи начнут разрабатывать другие темы. Однако даже в этом случае насыщение необязательно влечет за собой исчезновение проблемы. Могут остаться специализированные институты — устойчивые социальные отложения от былого беспокойства в рамках публичного дискурса.

Насыщение может происходить на двух уровнях. Во-первых, значительное число лиц, принимающих решения (например, редакторов, политиков, исследователей и так далее), могут одновременно приступить к производству материалов о какой-либо проблеме, наводняя таким образом публичные арены многочисленными сообщениями и снижая уровень ее драматичности. Так, в начале 1980-х годов, когда быстрыми темпами росла общественная обеспокоенность угрозой ядерной войны, издатели отреагировали на этот рост выпуском рекордного числа новых книг на данную тему. Во-вторых, длительная бомбардировка сообщениями о родственных проблемах может дедраматизировать проблемы этого класса. Например, бесконечные предупреждения о канцерогенных веществах, как представляется, привели часть общественности к заключению, сформулированному на одной наклейке на бампере автомобиля: «Жизнь — это дорога к раку» ¹⁵. Борьба за новизну тесно связана с организационной характеристикой институциональных арен, влияющей на темп и ритм представления социальных проблем. Каждая арена имеет свойственные ей расписания или образцы распоряжения временем, которые задают определенный ритм организационной жизни ¹⁶. Этот ритм может распространяться и на действия, предпринимаемые в рамках этой арены с социальными проблемами. Так, деление парламентской активности на сессии с их предсказуемыми, периодически повторяющимися пиками и перерывами очевидным образом влияет на отбор социальных проблем, определяя время их публичного представления ¹⁷. Подобным образом фиксированная продолжительность сроков полномочий на государственной службе накладывает определенный ритм на отбор и определение социальных проблем, поскольку именно избирательные кампании являются основными периодами формирования имиджей как социальных проблем, так и конкретных кандидатов ¹⁸. Деление бюджетов государственных финансирующих организаций и частных фондов на финансовые годы влияет на отбор социальных проблем в исследовательском сообществе. Предполагаемые условия, определяемые как «растущие проблемы» в тот момент, когда эти учреждения принимают решения о приоритетах финансирования, вероятно, будут пользоваться большим вниманием.

Культура и политика

На принципы отбора всех институциональных арен также оказывают влияние широко распространенные культурные акценты (preoccupations) и политические пристрастия. Определения некоторых проблем в полной мере соответствуют основным культурным акцентам, и это увеличивает их конкурентоспособность. Некоторые проблемы легко могут быть соотнесены с глубокими мифическими темами, вследствие чего они служат лучшим материалом для коллективного рассмотрения [Levi-Strauss. 1966]. Например, в Соединенных Штатах в настоящее время наблюдается глубокая озабоченность вопросами здоровья, болезни и медицины — областями, становящимися важными «символическими каналами, обращаясь к которым, американское общество пытается разрешить фундаментальные вопросы ценности и веры» [Fox. 1977. P. 21]. Акценты американской культуры на здоровье и медицине отражаются в определениях целого ряда современных социальных проблем.

Подобно этому некоторые проблемы выигрывают в процессе конкуренции потому, что обладают важным значением для влиятельных политических и экономических кругов; «спонсоры» проблемы могут связывать с ее успехом далеко идущие замыслы. Элиты могут активно противодействовать тем или иным определениям проблем, предавая некоторые вопросы «политически обеспечиваемому забвению» [Crenson. 1971. P. 184]. Кроме того, политическая экономия может обусловливать определение социальных проблем и способами, выходящими за пределы мощного влияния господствующих групп на политические / экономические ценности. На коллективные определения социальных проблем могут оказывать влияние экономические изменения. «Когда экономика переживает период подъема и все идет хорошо, легче обдумывать варианты обращения с проблемами с точки зрения расходования средств. Времена спада или медленного роста и медленно растущих уровней жизни, когда ресурсы общества ограничены, приводят к снижению значения проблем непродуктивного характера и препятствуют каким-либо действиям по изменению ситуации» [Miller. 1976. P. 139]. На отбор социальных проблем влияют также веяния политической культуры. Представления о том, что правительству следует считать проблемами, меняются с течением времени; в качестве примера достаточно сравнить взгляды о надлежащей роли правительства, доминировавшие во времена «новых рубежей» (политики президента Кеннеди), со взглядами времен «нового федерализма».