Понятие парламентаризма в политической науке

 

Парламентаризм как политическая категория - сложное, многомерное явление. При определении парламентаризма как предмета исследования возникает ряд проблем методологического характера. Несмотря на то, что в последнее время политологи часто используют понятие "парламентаризм", тем не менее, в отношении его содержательной характеристики остается много неясностей и вопросов.

В научных исследованиях проблемы парламентаризма возникали разнообразные теории как отклик на тот или иной период развития общества. В современной политической науке можно говорить о двух основных подходах в трактовке феномена парламентаризма. Первый подход условно можно назвать "государствоведческим", в рамках которого, парламентаризм рассматривается как форма государственного правления[23]. С древнейших времен под формами правления понимали способ реализации власти через правление или многих (политая), или одного лица (монархия), или группы лиц (аристократия), или народа (демократия). Парламенты существовали и существуют при различных формах правления. Парламентаризм можно толковать как способ организации государственной власти в рамках той или иной формы правления, но не как самостоятельную форму правления.

С политологической точки зрения, парламентаризм - многоплановая, сложная структура. Поэтому неудивительно, что по вопросу сущности и принципов парламентаризма существует достаточно широкий спектр мнений. Так, например, немецкий исследователь Г. Еллинек, который считает парламент сердцевиной парламентаризма, не относит парламент к числу важнейших органов государства. Парламент по его мнению, - это один из таких второстепенных органов, появление, существование и исчезновение которых не влечет за собой дезорганизации или коренного видоизменения государства. Парламент не является самостоятельным органом, так как его волевой акт непосредственного воздействия на государство и на подвластных государству лиц не оказывает.

Совершенно другой точки зрения придерживается английский исследователь А. Дайси. "Парламентаризм, - писал он, - имеет при английском государственном устройстве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни лица, ни учреждения, за которым английский закон признавал бы право преступать или не исполнять законодательные акты парламента. Права парламента ограничены лишь двумя факторами: нравственным законом и общественным мнением"[24].

Из вышеприведенного определения, как мы видим, на первый план выходит подход к парламентаризму, как к проявлению общественного мнения.

В отечественной политической науке понятие "парламентаризм" также трактуется по-разному, хотя, в общем, речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним. В широком смысле - его существенная роль, то есть нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. Представляется справедливым суждение о парламентаризме как "способности представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов"[25]. Причем подразумевается, что речь идет о демократически легитимированном народном представительном органе, действующем в системе разделения властей.

Термин "парламентаризм" начал входить в обиход российской политической теории и практики с появлением в стране первого парламентского учреждения. В дореволюционной литературе парламентаризм определяется как "система государственного устройства, при которой парламент играет преобладающую роль не только в качестве законодательного органа, но и в качестве органа верховного контроля над властью исполнительной"[26]. Как следует из определения, парламент воспринимался как орган верховного контроля над исполнительной властью, имеющий право не только требовать с правительства отчета о его деятельности, но и привлекать министров к ответственности.

На современном этапе общественного развития существует множество определений, в той или иной мере отражающих сущность понятия "парламентаризм". Некоторые авторы оценивают парламентаризм исключительно как государственный режим, главной отличительной чертой которого является политическая ответственность правительства перед парламентом или его нижней палатой за свою деятельность.

Расширенную трактовку парламентаризма дает профессор О.О. Миронов. Он определяет его как "сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой"[27].

Парламентаризм также рассматривается как "представительное начало в управлении" и "форма деятельности представительных государственных органов и их взаимодействие с другими органами государственной власти".

Вышеприведенные определения позволяют выделить принципы парламентаризма, среди которых важными являются: выражение и защита интересов всех социальных групп населения; приоритет законодательных органов власти перед остальными; подчиненность и подконтрольность парламента народу; взаимодействие парламентов с другими органами власти.

При толковании понятия "парламентаризм" употребляются различные характеристики: система управления обществом; форма представительнойдемократии; демократический механизм реализации интересов определенных групп населения и др. На наш взгляд, парламентаризм целесообразно рассматривать как целостную систему организации и функционирования государственной власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества.

С точки зрения политической теории, парламентаризм является одной из форм представительной демократии.

Подлинный парламентаризм возможен только при демократии, когда парламент, как отмечают Д. Олсон и М. Мезей, находится "ближе, чем другие институты, к тому месту, где происходит слияние теории демократии и демократической практики"[28], и не формально, а на деле выступает в качестве высшего представительного органа власти. Он включает в себя сам парламент и, кроме того, целую систему политических, правовых и моральных факторов различного уровня, с помощью которых регулируется жизнь общества. Нет сомнений в том, что демократизация невозможна без развития и совершенствования представительных форм осуществления власти различными социальными слоями общества, то есть без парламентской демократии. Но, с другой стороны, нет сомнения в том, что свобода граждан может быть обеспечена только в том государстве, где законодательная, исполнительная и судебная власти действуют в строго определенной области и взаимно ограничивают друг друга.

В современной политологической литературе среди главных принципов, раскрывающих сущность демократии, выделяют:

1) основание государства на принципе разделения властей;

2) наличие высшего политического законодательного органа, избираемого народом; наличие, кроме законодательного органа и других избираемых органов власти и управления, вплоть до самоуправления;

3) всеобщее, равное, свободное избирательное право;

4) определение исхода дискуссий при принятии решений по большинству[29] и т.д.

Из вышеприведенных признаков видно, что одной из основных ценностей демократии (наряду с такими, как парламентаризм, демократический процесс формирования органов государственной власти и местного самоуправления, принцип верховенства закона) является принцип разделения властей, с которым неразрывно связан парламентаризм.

Принцип разделения властей - один из основополагающих принципов демократической политической системы. Ее неотъемлемые элементы и формы это: непосредственное выражение власти - народом (референдум, выборы, органы местного самоуправления); горизонтальное разделение на три ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная); вертикальное - на власть центральную и власть субъектов; наличие системы гарантий, сдержек и противовесов; разграничение полномочий каждого института власти; выборность; представительность; подотчетность народу.

Возникнув как идея, концепция разделения, властей за длительную историю своего существования постепенно превратилась в политический, а затем и в конституционный принцип многих государств.

Выяснение сущности парламентаризма требует и рассмотрения соотношения парламентаризма и форм государственного правления. На этот счет имеются разные точки зрения. В научных работах довольно часто употребляются такие выражения, как "президентская форма правления", "парламентская форма правления".

В зависимости от того, что является формальным источником власти, способа организации государственной власти и правового положения главы государства различаются две основные формы правления: монархическая и республиканская. В рамках этих двух форм правления на основании тех же критериев выделяют разновидности форм правления. В монархиях - абсолютная, дуалистическая, парламентская форма; в республиках - президентская, парламентская, президентско-парламентская и премьерско-президентская формы правления.

Понимание парламентаризма только как разновидности форм правления явно недостаточно. Парламентаризм - явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Парламентаризм характеризует и организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав, обязанностей и свобод граждан, то есть степень демократизации общества. Следовательно, о парламентаризме следует говорить лишь в связи с демократическим правлением, хотя парламент может существовать и в авторитарных режимах (например, в Уганде, Индонезии). Но сводить парламентаризм только к одной из форм правления, характеризуемой уровнем подчинения друг другу парламента, правительства и главы государства, явно недостаточно. Хотя допустимо, что парламентаризм, обладая некой универсальностью, способен обретать различные формы в зависимости от характера государственности, социально-политических и экономических условий.

Для выяснения сущности понятия "парламентаризм" необходимо расставить акценты и в цепочке " парламентаризм - парламент". Иной раз под парламентаризмом понимают теорию и практику функционирования парламента. Хотя достаточно часто можно встретить и расширенное толкование парламентаризма, его отождествление с представительной демократией в целом, его трактовку как "способности представительного органа государственной власти свободно обсуждать и принимать политические решения в форме законов"[30]. Можно соглашаться или оспаривать это суждение, однако бесспорно одно: не бывает демократии без парламентаризма, а парламентаризм не существует без парламента.

Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки главы государства. Таким образом, правомерно говорить о парламентаризме в том случае, если помимо парламента существует такая система управления обществом, в которой, по меньшей мере,имеется:

а) четкое распределение законодательных и исполнительных функций;

б) доминирующее (привилегированное) положение представительного (законодательного) органа - парламента по отношению к другим органам государственной власти.

Однако следует полностью согласиться с мнением современных российских политологов о том, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает существования парламентаризма на прочных основах, то есть для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить:

1) избрание депутатов парламента на свободных всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа;

2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей;

3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления и... в процессе законотворчества[31].

Парламент необходимо рассматривать как основу парламентаризма - особой демократической системы организации и функционирования высшей государственной власти, базирующейся на принципах разделения властей и верховенства права, в которой парламент с его законодательной, представительной и контрольной прерогативами занимает ведущее положение в политической системе.

Понятие "парламентаризм" весьма объемно. Только при наличии в органическом единстве таких характеристик и условий, как наличие института представительной (законодательной) власти, формируемого на основе свободных выборов с участием политических партий и выражающего интересы всего общества; конституционно закрепленный принцип разделения властей; господство принципа верховенства права; наличие гражданского общества, характеризующегося демократизмом и высокой политико-правовой культурой граждан, - можно говорить о наличии парламентаризма как о "состоянии солидарности между парламентом - представителем общества, народа и исполнительной властью"[32], в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка.

При определении парламентаризма многие современные исследователи особо подчеркивают приоритет демократических ценностей. Некоторые прямо заявляют, что парламентаризм есть ни что иное, как "система представлений об общедемократических, общецивилизованных ценностях государственно-организованного общества"[33].

Таким образом, среди важнейших элементов парламентаризма мы выделяем:

соблюдение принципа разделения властей;

безусловное верховенство права;

наличие в обществе законодательного и представительного учреждения - парламента;

наличие системы политических партий парламентского типа;

демократический процесс формирования парламента и его публичность.