Нормативно-правовое регулирование права на обращение граждан

Как уже было сказано, вопросы подачи и рассмотрения обращений затрагиваются во многих законах, при этом каждый из них может быть отнесен к одной из трех групп. Первую группу представляет Федеральный закон № 59-ФЗ, который является универсальным (общим) законом и регламентирует подачу любых обращений в любые органы власти, учреждения и организации, реализующие публично значимые функции. Таким образом, универсальные (традиционные) обращения - это любые волеизъявления индивида, поданные в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ и не подпадающие под действие специальных законов (вне зависимости от субъекта, цели и адресата обращения). Например, жалоба на конкретное действие (бездействие) помощника судьи, не связанная с отправлением правосудия, не подпадает под действие соответствующего процессуального кодекса и рассматривается председателем суда по универсальным правилам Федерального закона № 59-ФЗ.

Вторая группа законов - это законы, устанавливающие принципиально отличный от Федерального закона № 59-ФЗ порядок направления и рассмотрения обращений. Как правило, цель таких законов - обеспечить конкретное субъективное право человека либо предоставить дополнительные юридические гарантии, что предполагает особые требования к форме обращения и процедуре его рассмотрения. Главная особенность специальных законов заключается в том, что они полностью блокируют применение Федерального закона № 59-ФЗ [6]. В рамках представленной публикации не ставится задача перечислить все специальные обращения, однако в числе наиболее значимых для граждан следует назвать:
а) все обращения, связанные с отправлением правосудия (заявления, ходатайства, жалобы, отводы и так далее), предусмотренные АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ; КоАП РФ, Федеральным конституционным законом РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

б) жалобы Уполномоченному по правам человека в России, предусмотренные соответствующим федеральным конституционным законом;

в) досудебные жалобы при предоставлении государственных и муниципальных услуг, предусмотренные новой главой 2.1 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

г) запросы информации о деятельности органов государственной власти (в том числе судов) и местного самоуправления, предусмотренные Федеральными законами «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлении" и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» соответственно;

д) специальные жалобы в органы власти, например досудебные таможенные жалобы, специальные антимонопольные жалобы и другие предусмотренные соответствующими законами;

е) жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях [7].

Третьей группой законов являются законы, которые дополняют универсальный механизм обжалования отдельными элементами, но не формируют самостоятельных правовых подынститутов обращений граждан, т.е. не блокируют действие Федерального закона № 59-ФЗ, а лишь частично корректируют его. Процессуальная форма обращений, урегулированных такими законами, является неполной (усеченной), что позволяет выделить такую разновидность обращений, как частные (дополнительные).

Классическим примером частного (дополнительного) вида обращений является ч. 1 ст. 15 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, согласно которой осужденные могут направлять предложения, заявления, ходатайства и жалобы в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ и иными законодательными актами РФ с учетом требований УИК РФ, которые изложены в последующих частях статьи. Другим примером может служить жалоба в прокуратуру, так как в соответствии с п. 3 ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», если в удовлетворении жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также его право обращения в суд.

Анализ процессуальной формы дополнительных обращений выявил наличие требований только к процедуре их рассмотрения, т.е. особые правила касаются только органов и должностных лиц, при этом никак не влияют и не обусловливают права гражданина на подачу обращения.
Предложенная выше классификация обращений граждан является основополагающей при построении иных классификаций, так как предопределена принципом построения системы законодательства об обращениях. Отказ от модели универсальных - специальных - дополнительных обращений лишает возможности построения стройных классификаций, а в отдельных случаях приводит к объективной невозможности выделения некоторых значимых видов обращений граждан. Практическая ценность представленной группировки заключается в том, что она позволяет определить нормативный акт, подлежащий применению при рассмотрении конкретного волеизъявления индивида.

Далее рассмотрим классификацию обращений в соответствии с субъектом волеизъявления, а именно: индивидуальные обращения, коллективные обращения и обращения объединений граждан.
Индивидуальное обращение - это волеизъявление одного гражданина, направленное одному адресату вне зависимости от количества субъектов права, в отношении которых предполагается наступление юридически значимых последствий. Иными словами, индивидуальность или коллективность обращения зависит не от содержания, а от его формы, а именно от субъекта и волеизъявления [8].

Коллективное обращение - это волеизъявление двух и более граждан по одному предмету, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан. Такое обращение может быть подписано как всеми заявителями, так и уполномоченным от их имени лицом.
Обращения объединений граждан как самостоятельный вид обращений появились относительно недавно как результат исполнения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 г. № 19-П.

В настоящий момент в Федеральном законе № 59-ФЗ использована двусоставная конструкция «обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц». Подобная терминология представляется несколько неудобной, но обоснованной. Во-первых, она соответствует российскому законодательству, так как не все объединения граждан являются юридическими лицами. Во-вторых, она позволяет исключить органы власти из числа субъектов права на обращение, поскольку они не являются формой объединения граждан. В последнем случае следует говорить об иных конституционных правах, например праве на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), но не о праве на объединение (по смыслу ст. 30 Конституции РФ).

Федеральный закон № 59-ФЗ не упоминает особенностей подачи и рассмотрения обращений объединений, в том числе юридических лиц, хотя фактически они есть. Так, обязательными требованиями к обращению организации должны быть: ее наименование, юридический адрес (при наличии), адрес для направления ответа, фамилия имя и отчество руководителя организации, уполномоченного действовать от ее имени без доверенности. Полномочия лица, подписавшего обращение организации, должны подтверждаться документально.

Следующим основанием классификации является объективная сторона обращения, а именно устный, письменный или конклюдентный способ выражения волеизъявления.

Устные обращения являются наиболее простыми и удобными для граждан, но малоэффективными на практике. Устным обращениям в Федеральном законе № 59-ФЗ частично посвящена отдельная статья, именуемая «Личный прием граждан». То есть устные обращения рассматриваются как часть более крупного правового субинститута и предполагают последующую письменную формализацию в виде карточки личного приема. Такое регулирование неудачно, поскольку устные обращения могут быть поданы не только в ходе личного приема граждан. Достаточно напомнить о предложениях, заявлениях и жалобах озвучиваемых по телефонам «горячих линий», а также о телефонных звонках в полицию.
Что касается письменных обращений, то в настоящий момент объективно назрела необходимость унификации используемой терминологии. В законодательстве все еще отсутствует определение письменного обращения и его разновидностей. Так, обращения, подаваемые через Интернет, называют либо просто обращениями, либо электронными обращениями, либо интернет-обращениями. Иногда используются такие сложные конструкции, как «обращения в электронной форме», «обращения, поданные посредством сервиса «Электронная приемная» на официальном сайте», «обращения, поступающие посредством электронной почты» и т.п. Следует подчеркнуть, что в большинстве проанализированных актов термин «электронное» является противоположным термину (исключающим термин) «письменное».
Предлагается следующий исчерпывающий перечень понятий: «Рукописное обращение - обращение написанное гражданином от руки, в том числе с использованием бланков, изготовленных машинописным способом. Машинописное обращение - обращение, на бумажном носителе изготовленное печатным способом с использованием соответствующей оргтехники. Электронное обращение - обращение в электронной форме, т.е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Факсимильное обращение - письменное обращение, переданное посредством факсимильной связи». Предложенная терминология позволяет не только разграничить виды письменных обращений, но и упростить юридические конструкции правовых норм [9].

Конклюдентное обращение - это волеизъявление гражданина, выраженное в невербальной (не словесной) форме, т.е. без использования устной или письменной речи. Примером конклюдентного обращения является ст. 357 Таможенного кодекса Таможенного союза, предусматривающая декларирование путем выбора «зеленого коридора», проходя по которому гражданин заявляет об отсутствии у него товаров, подлежащих таможенному декларированию. Такой способ выражения волеизъявления используют сотни тысяч туристов ежегодно, даже не подозревая о том, что реализуют свое конституционное право на обращение.
Особенность конклюдентных обращений заключается в том, что их применение органично вытекает из окружающей обстановки и позволяет существенно ускорить процесс предоставления субъективного права гражданину. При нормальном течении дел никаких проблем в реализации права не возникает, а в случае их возникновения гражданин всегда может прибегнуть к традиционным устным или письменным обращениям. Поэтому дополнительная формализация конклюдентных обращений, в том числе в нормах Федерального закона № 59-ФЗ, не требуется.
В зависимости от цели волеизъявления формализованными в федеральном законодательстве являются: предложение, заявление и жалоба.
Отличие предложений в том, что, подавая их, гражданин заботится о некоем общественном благе. Положительные последствия такого обращения могут наступить не только для него самого, но и для неограниченно широкого круга лиц. Однако в отличие от заявлений и жалоб адресат не обязан реализовывать предложение гражданина. Отличие жалоб от заявлений проявляется в том, что они всегда призваны восстановить уже нарушенное субъективное право, тогда как целью подачи заявления является реализация еще не нарушенного права.

Системный анализ исследованных понятий позволяет утверждать, что конечной целью направления всех видов обращений является реализация субъективного права индивида. Учитывая, что отличия между предложениями, жалобами и заявлениями носят относительно условный характер, все обращения граждан должны рассматриваться уполномоченными лицами с учетом их содержания и вне зависимости от конкретного наименования.

Анализируя обращения граждан в соответствии с адресатом, приходится констатировать большое количество субъектов, уполномоченных их рассматривать. Учитывая ограниченный объем публикации, остановимся только на новом адресате обращений - организациях, осуществляющих публично значимые функции. Право обращения граждан к подобным организациям до 2013 г. не было известно федеральному законодательству и лишь изредка встречалось в законах отдельных субъектов Российской Федерации, более того, ст. 33 Конституции РФ в качестве адресатов обращения называет только государственные органы и органы местного самоуправления. Однако возможность законодательного закрепления права граждан направлять обращения в иные организации Основным Законом страны не исключается.

Проблема нового адресата заключается в том, что содержание термина «публично значимые функции» в федеральном законодательстве не раскрывается. Перед правоприменителями встает вопрос: какие организации относить к числу осуществляющих публично значимые функции, а какие нет? Примечательно, что анализ законодательства выявил всего одно упоминание термина «публично значимые функции» в федеральных подзаконных актах. Так, согласно распоряжению Правительства РФ «Об утверждении Государственной программы Российской Федерации «Юстиция» адвокаты, являясь участниками судопроизводства, реализуют ряд публично значимых функций. Означает ли это, что адвокатские коллегии при поступлении к ним обращений граждан обязаны соблюдать требования Федерального закона № 59-ФЗ?

Можно предположить, что под публично значимой функцией будет признаваться любая общественно значимая деятельность, осуществляемая на благо общества. Однако в этом случае под действие Федерального закона № 59-ФЗ подпадет деятельность организаций крайне широкого спектра, что вряд ли правильно. С другой стороны, практика может пойти по пути признания реализующими публично значимые функции только тех организаций, которые в том или ином виде реализуют отдельные государственные (муниципальные) полномочия.

Несмотря на некоторую неопределенность нового адресата, распространение конституционного права граждан на обращение в частные организации, реализующие публично значимые функции, является прогрессивным шагом, который должен способствовать повышению уровня правовой защиты.