Создание центрального советского государственного аппарата

С началом работы II Всероссийского съезда Советов, который узаконил вооруженный захват власти большевиками, началось создание принципиально новой государственной системы, основой которой стали органы советской власти в центре и на местах. Однако, как верно отметили ряд историков (Е. Гимпельсон), власть оказалась в руках большевиков довольно неожиданно и застала руководство партии практически врасплох. В силу этого обстоятельства реальных схем организации государственной власти и конкретных решений, связанных с созданием работоспособных аппаратных структур, у руководства партии в принципе не существовало. В данном случае голый теоретический тезис о том, что Советы представляют собой готовый институт государственной власти, был малопригоден для решения практических государственных задач. Поэтому поиски конкретных форм организации органов государственной власти и управления в центре и на местах пришлось вести в круговерти событий пролетарской революции. По сути, весь процесс формирования советского государственного аппарата красноречиво говорил о том, что он проходил чисто прагматически, или, говоря словами Л.Д. Троцкого, был «величайшей импровизацией».

Другой теоретический вывод большевиков о том, что старая государственная машина, и прежде всего, органы управления старой армией, полицией и судами должны быть уничтожены, тоже не нашел своего подтверждения на практике. Более того, как верно заметили многие историки (Е. Гимпельсон, М. Иропшиков, Е. Кореневская, С. Леонов), целый ряд важнейших элементов старого государственного аппарата был воспринят большевиками не только при создании центральных финансово‑экономических ведомств страны, в частности наркоматов промышленности и торговли, продовольствия, связи и финансов, но и при создании всех центральных силовых структур, то есть наркоматов внутренних и иностранных дел и наркомата по военным и морским делам. Более того, сам Совет Народных Комиссаров РСФСР, по сути, стал точной копией старого Совета министров, состоящего из тех же министерств, которые стали теперь называться народными комиссариатами (наркоматами).

К весне 1918 г. в структуре Совета Народных Комиссаров РСФСР, председателем которого являлся В.И. Ленин, уже существовало восемнадцать наркоматов: по военным и морским делам (Л.Д. Троцкий), иностранных дел (Г.В. Чичерин), внутренних дел (Г.И. Петровский), юстиции (П.Я. Стучка), по делам национальностей (И.В. Сталин), финансов (Н.Н. Крестинский), промышленности и торговли (В.М. Смирнов), путей сообщения (А.Г. Рогов), почт и телеграфа (В.Н. Подбельский), государственных имуществ (В.А. Карелин), земледелия (С.П. Середа), продовольствия (А.Д. Цюрупа), труда (В.В. Шмидт), государственного призрения (А.Н. Винокуров), государственного контроля (К.И. Ландер), народного просвещения (А.В. Луначарский), местного самоуправления (В.Е. Трутовский) и здравоохранения (Н.А. Семашко).

Особое место в структуре власти и управления страной заняла Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем (ВЧК), которую возглавил Феликс Эдмундович Дзержинский. Первоначально органы ВЧК были наделены традиционными для всех спецслужб функциями оперативного розыска и следствия. Однако уже в феврале 1918 г. решением СНК РСФСР органы ВЧК получили право внесудебного решения всех дел, связанных с покушением на основы советской государственности, в том числе вынесения и исполнения всех смертных приговоров.

В середине декабря 1917 г. Военная организация ЦК РСДРП(б) пришла к выводу о необходимости создания регулярной Красной армии (РККА), декрет о создании которой был принят СНК и ВЦИК РСФСР 15 января 1918 г. Тогда же, в январе 1918 г., было принято решение о создании полноценного Наркомата по военным и морским делам, который вначале возглавил Николай Ильич Подвойский.

Кроме того, в январе 1918 г. была создана постоянно действующая Комиссия СНК РСФСР, приобретшая статус Малого Совнаркома, в состав которого входили по одному заместителю всех наркомов. Все решения, одобренные им, принимались правительством уже без повторного рассмотрения вопросов на его заседаниях. В этот же период было принято решение ликвидировать возникший параллелизм в работе ВЦИК и СНК и слить ряд отделов ВЦИК с наркоматами. В частности, экономический отдел вошел в структуру ВСНХ, юридический отдел – в Наркомюст, отдел по местному самоуправлению – в НКВД, отдел по делам национальностей – в Наркомнац и т. д.

По мнению ученых (Е. Гимпельсон, С. Леонов), довольно быстро созданный большевиками государственный механизм обнаружил целый ряд серьезных управленческих дефектов, которые вначале казались вполне разрешимыми, но в реальности ставшие родовыми пороками всей советской государственной системы. Одним из основных ее пороков стал махровый советский бюрократизм, который был характерной чертой всех государственных ведомств страны и в центре, и на местах. Реальная опасность бюрократизма в советском властном аппарате стала очевидной для политического руководства страны уже весной 1918 г. Хотя еще в августе 1917 г. в своей знаменитой работе «Государство и революция» В.И. Ленин всячески подчеркивал, что с приходом пролетариата к государственной власти в стране будет окончательно покончено с бюрократизмом – основной болезнью царского государственного аппарата. Это была очередная иллюзия вождя мирового пролетариата, который не учитывал того важнейшего обстоятельства, что любое государство, независимо от общественно‑экономического строя, просто не может существовать без армии чиновников, которые априори являлись носителями бацилл бюрократизма.

В советской исторической науке (Б. Морозов, Е. Гимпельсон, И. Ирошников Е. Городецкий, М. Андреев) проблему бюрократизма в советском государственном аппарате вполне сознательно упрощали и сводили к проблеме использования старого чиновничьего аппарата царской России, который был главным виновником тех бюрократических извращений, которые поразили всю советскую государственную систему снизу доверху. Конечно, свойственный царскому государственному аппарату бюрократизм неизбежно передавался советскому аппарату через старых чиновничьих зубров, которых большевики были вынуждены привлечь к управлению сложнейшим государственным механизмом. Но, по справедливому мнению большинства историков (С. Леонов, Е. Гимпельсон), главная причина стремительного роста бюрократизма в советском властном аппарате состояла совершенно в другом, в частности, в создании сверхцентрализованной системы власти и управления страной. Одним из первых эту характерную тенденцию увидел И.В. Сталин, который в январе 1918 г., выступая на III Всероссийском съезде Советов, прямо заявил, что страной управляют не те, кто выбирает и кого выбирают, а те кто «овладел исполнительным аппаратом государства… и руководят им».

В обуздании бюрократических тенденций, поразивших советский государственный аппарат, высшее партийное руководство наивно возлагало большие надежды на собственный партийный аппарат. Но, как верно отметили многие российские историки, он был просто не способен решить эту важнейшую задачу, поскольку сам являлся несущей конструкцией всего государственного аппарата страны.

Проблема бюрократизма напрямую была связана с проблемой управленческих кадров, которым предстояло управлять страной в новых исторических условиях. По верному замечанию ряда историков (Е. Гимпельсон), Октябрьская революция прервала прежнюю «кадровую преемственность во властной вертикали и вытолкнула на вершины власти представителей люмпенских слоев». К власти и управлению страной пришли большевистские кадры, которые тут же заняли командные посты в создаваемой ими государственной системе. За счет старой партийной гвардии, составлявшей накануне революции всего 7 % численности партии, оказалось невозможным решить кадровый вопрос даже в центральных государственных ведомствах страны. Да и сами представители старой партийной гвардии, за редчайшим исключением, не обладали элементарными управленческими навыками, что затруднило даже формирование центрального правительства, поскольку многие большевики, в частности Л.Б. Каменев, Г.Е. Зиновьев и Н.И. Бухарин, буквально шарахались от предложенных им наркомовских постов.

Подавив к весне 1918 г. саботаж чиновников, высшее партийное руководство (В.И. Ленин, Л.Д. Троцкий, И.В. Сталин) вынуждено было взять курс на массовое привлечение к управлению старых буржуазных специалистов. Они отчетливо осознали, что при формировании новой управленческой элиты необходимо учитывать не только политический фактор и социальное происхождение потенциальных управленцев, но и их профессионально‑деловые качества. Поэтому подавляющее большинство представителей непролетарских слоев оказались в верхних структурах управленческой иерархии – в наркоматах и ВСНХ, где существовала острая нужда в специалистах с реальным опытом административно‑управленческой работы. По данным советских историков (Е. Гимпельсон, М. Ирошников), уже к осени 1918 г. удельный вес бывших царских управленцев среди руководящего состава наркоматов составлял абсолютное большинство: в Наркомате финансов – 97%, в Наркомате путей сообщения – 88%, в Наркомате госконтроля – 80% и т. д.

В связи с данным обстоятельством следует сказать, что традиционный для советской историографии тезис о том, что первым в мире государством рабочих и крестьян управлял пролетариат в союзе с беднейшим крестьянством, являлся настоящим мифом. Реальная власть в стране находилась в руках профессиональных революционеров и старых буржуазных спецов.

Кроме того, по мнению ряда современных историков (С. Леонов, А. Киселев), уже к лету 1918 г. Советское государство стало обладать лишь чисто внешними признаками «государства‑коммуны», поскольку по всем направлениям шел процесс свертывания принципов самоуправления трудящихся, а реальная власть оказалась в руках мощного бюрократического аппарата в центре и на местах.