Управление по результатам в государственном секторе

Как было сказано ранее метод управления по результатам, после успешного внедрения его в частный сектор, стал применяться в государственном секторе. На первый взгляд проблем не должно было возникнуть, необходимо было лишь поменять масштаб организации и действующих лиц, но этого не достаточно. Возникли трудности в связи с тем, что в государственной сфере: во-первых, не все может регулироваться управляющими; во-вторых, в случае неправильной деятельности последствия будут куда значительнее; в-третьих, связь управляющих в государственном секторе и простого населения, то есть потребителей предоставляемых государство услуг велика и неразрывна. Но, к сожалению, государство не в силах оперативно отреагировать на все возникающие у граждан запросы.

Для того чтобы среди граждан не возникало вопросов по поводу принятых решений государственные менеджеры активно используют совокупность инструментов метода управления по результатам. Одним, из которых, является система оценки эффективности. Ее суть предельно проста: государство формулирует ряд целей, которые оно планирует достичь в установленный срок, и определяет объективные показатели, которыми по истечении определенного периода будут оцениваться результаты деятельности государственных служащих. В конце проводится анализ деятельности с определением эффективности и выявлением возникших трудностей. Это делается для улучшения работы и достижения больших результатов государственными служащими в последующие периоды.

Проблема состоит в том, что результаты деятельности государственных организаций часто с трудом поддаются оценке вследствие многосторонности их деятельности: трудно оценить эффективность работы, когда она является результатом совместной деятельности; когда между действием и результатом существует значительный временной лаг. Во многих случаях результат деятельности государства измерить невозможно в принципе, например достижение абстрактных целей, таких, как жизнеспособность, безопасность, интеграция, качество. Оценке поддаются непосредственные результаты деятельности организации (количество выданных лицензий, зафиксированных штрафов, опубликованных статей и тому подобное), а в некоторых случаях могут быть определены и измерены результаты промежуточные. На континууме «измеряемый - неизмеряемый» можно выделить целый ряд результатов, обозначаемых различными терминами: продукция - выпуск - результат; непосредственные результаты - промежуточные результаты - окончательные результаты. В данной работе автором будет рассмотрен только «непосредственный результат», который можно измерить.

Система оценки эффективности в государственном секторе выполняет ряд определенных функций. Автором будет представлено 4 наиболее распространенных:

Прозрачность. Является основанием легитимности государственного управления. Играет важную роль в процессе отчетности. Суть заключается в том, что помимо достигнутого результата открыто предоставлены данные по затратам на выполнение поставленной цели.

Самообучение. Исходя из первой функции системы, государственные организации должны корректировать свою деятельность, для повышения эффективности работы, и, следовательно, для достижения последующих целей.

Аттестация. На сегодняшний день в мире существует множество независимых аналитических организаций, которые специализируются на разных отраслях и деятельности государств в целом. Существуют всевозможные рейтинги, которые составляются во многом благодаря системе оценки эффективности деятельности государства. Помимо международных аналитических организаций внутри организации так же существуют органы и виды контроля подотчетности, которые определяют эффективность деятельности как между определенных ведомств, так и внутри ведомств.

Поощрение или штрафные санкции. Как следствие предыдущей функции положительно оцененная деятельность государственной организации может поощряться в виде финансовых вознаграждений либо благ повышающих социальный статус особо отличившихся служащих. Кроме как поощрений существует практика применения штрафных санкций. Которые так же могут носить как финансовый, так и связанный с социальным статусом характеры.

Более подробно другие инструменты управления по результатам автор рассматривает на примере Российской практики применения их, которые используются во всех отраслях и уровнях власти. Для государственного сектора следует выделить значительный элемент данного метода - бюджетирование, ориентированное на результат или программно-целевое бюджетирование. БОР направлено на обеспечение учета результатов в процессе планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета. Логика управления по результатам в РФ представлена на схеме 1.

Схема 1

Д.В. Жигалов, Л.В. Перцов и Ю.Ю. Чалая выделяют две основные категории инструментов БОР: 1) инструменты целеполагания и планирования, обеспечивающие единство политики; 2) инструменты реализации установленных целей и задач. К инструментам УПР относятся стратегические документы, инструменты оценки результативности, а также инструменты стимулирования государственных служащих за достижение результатов (последняя группа инструментов в России только формируется).

Группировка применяемых в российской практике инструментов УПР представлена в табл. 2. Все эти инструменты в том или ином виде используют показатели результативности. Спецификой существующей системы УПР является то, что используемые в различных документах показатели не гармонизированы. Одни из них используются в нескольких инструментах, другие уникальны для конкретного инструмента и не используются более нигде. Это пересечение (или его отсутствие) представляет определенные сложности при попытке выделить предмет исследования в рамках объекта - практики использования показателей результативности в отечественной системе УПР.

Таблица 2. Применяемые в российской практике инструменты УПР

* Указ Президента Роеессийской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

** Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Среди недавних публикаций значительное число посвящено исследованию того, как реформы УПР отразились на повседневной работе государственных служащих, каким образом используются данные о результативности. Предметом этих исследований является использование информации о результативности. Если ранние публикации концентрировались на финансовых и экономических результатах внедрения УПР (часто оцениваемых количественно), то более поздние исследователи

обратились к анализу процесса использования данных о результативности (анализируемого качественно).

Темы, затрагиваемые этими исследованиями, включают: управление изменениями в организации, организационное обучение, лидерство, управление знаниями, коммуникацию внутри организации и вне нее и другиеаспекты организационной жизни, на которые тем или иным образом оказывает влияние система УПР. Цель данных исследований состоит в том, чтобы выявить, почему в одних случаях показатели результативности как инструмент повышения эффективности работы используются, а в других - нет, а также каким образом различные факторы взаимодействуют между собой.

С помощью опросов и интервью в австралийских государственных органах и учреждениях продемонстрировал, что показатели результативности используются больше для соблюдения формальных требований отчетности, чем для улучшения управленческих решений. Самого факта существования показателей результативности, а также докладов и отчетов об их значениях еще недостаточно для эффективного использования всей этой информации для оценки и повышения результативности.

Ученые в Испании исследовали практику УПР в семи крупнейших городах и обнаружили парадокс подотчетности: если показатели результативности вводились вышестоящими инстанциями для усиления контроля, то они не использовались для управленческих решений, и наоборот - если менеджеры вводили показатели по своей инициативе, то контролирующие органы их игнорировали.

В результате опроса, проведенного в 674 крупных городах Америки, исследователи пришли к противоречивым выводам: респонденты (государственные служащие высокого уровня) указывают, что основными причинами внедрения показателей результативности является стремление «к лучшим управленческим решениям» и «большей подотчетности гражданам и местным избранным представителям». Однако менее 40% муниципалитетов действительно «осмысленно» использовали показатели в своей работе. Опрос продемонстрировал, что требование внедрять показатели результативности исходит не от федеральных властей или властей штатов, а от местных гражданских организаций и выборных представителей. Вместе с тем лишь 20% респондентов указали, что отчеты о результативности в действительности направляются в такие организации.

Управление по результатам - это «активность менеджеров и для менеджеров» в государственном секторе. Ни политики, ни граждане не интересуются данными о результативности до тех пор, пока не происходит какая-либо катастрофа или скандал.

Практика подготовки докладов о результатах была исследована в муниципалитетах Уэльса. Ученые заключили, что вследствие нехватки навыков и опыта в использовании показателей результативности у государственных служащих «доклады о результативности не оказывают положительного влияния на подотчетность публичных организаций».

Показатели результативности могут быть средством более эффективной коммуникации между организациями публичного сектора. Таким образом, показатели не всегда непосредственно влияют на решения о распределении бюджетных расходов, однако могут способствовать выявлению и конструктивному обсуждению проблем.

Лавинообразное увеличение данных о результативности, производимой всеми уровнями организаций государственного сектора Великобритании, позволило активно использовать статистические методы для оценки успешности реформ. Однако, несмотря на применение сложных методов количественного анализа, результаты остаются спорными и неоднозначными, в первую очередь потому, что за видимой объективностью количественного анализа скрываются часто субъективные критерии, используемые при создании моделей. Надежность оценок результативности на основе эконометрических методов подвергается сомнению. Получаемые результаты чувствительны к спецификации модели и легко могут быть «подогнаны» как для одного, так и для другого результата на основании одинаково правдоподобных предпосылок.

Оценка эффекта от внедрения инструментов УПР осложняется тем, что отделить этот эффект от других возможных влияний невозможно. Так, в целом данные о результативности в организациях социальной сферы в Англии указывают на положительную динамику, однако это не позволяет делать выводы о причинно-следственной связи.