Б. Конституционные основы взаимодействия международно-правовых и национально-правовых инвестиционных норм

Говоря о к полемике среди юристов, развернувшейся после объявления Конституцией РФ 1993 г. верховенства международного права над национальным, следует отметить следующее. Начнем с того, что в нее вовлеклись не только юристы-международники, но и специалисты в сфере внутригосударственного законодательства. В ходе все еще продолжающейся дискуссии высказываются, как и следует полагать, совершенно разные, порой диаметрально противоположные точки зрения. Попробуем их сгруппировать.

Во-первых, высказывается мнение о верховенстве международного договора над внутренним законодательством*(178). Во-вторых, утверждается, что применять известные конституционные положения о том, что правила международных договоров обладают приоритетом по отношению к противоречащим им правилам внутренних законов, можно говорить лишь в отношении ратифицированных Российской Федерацией международных договоров*(179). В-третьих высказывается мнение о том, что приоритетом в правовой системе страны обладают лишь нормы Конституции РФ, причем в отношении как законов, так и договоров Российской Федерации*(180).

Все эти точки зрения, отражающие отдельные аспекты сложнейшей проблемы, имеют, по мнению Т.Н. Нешатаевой, свое рациональное зерно, но методология ее решения вызывает сомнения*(181). Действительно возникает вопрос: целесообразно и правильно ли сравнивать источники, в которых получают закрепление нормы международного и национального права? Договор, закон - это формы, в которых закрепляются нормы права. Вопросы верховенства в системе норм (но отнюдь не первоочередности в применении) относятся к самим нормам*(182).

О примате, следовательно, об иерархии норм можно вести речь, считает автор, и с этим трудно не согласиться, только при сопоставлении норм одного уровня. Очевидно, нормами одного уровня следует считать принципы международного права и принципы национального права. Принципы Конституции РФ можно сравнивать лишь с общепризнанными принципами международного права*(183).

Хотелось бы не согласиться с тем, что можно поставить на один уровень конституционные нормы и общепризнанные принципы международного права. Хотя бы потому, что общие принципы международного права довольно часто относят к международным отношениям, и поэтому считается, что их роль чисто символическая*(184). Кроме того, "в международном праве отсутствуют общепризнанные нормы, которые возлагали бы на государство обязательство регулировать определенный вид социальных отношений"*(185). Что касается норм Конституции РФ, то они составляют фундамент законодательства страны.

Итак, первый вопрос, который необходимо решить при рассмотрении проблемы соотношения международного и внутригосударственного права, касается соотношения Конституции РФ и международного права*(186). По мнению некоторых ученых, этот вопрос, как уже отмечалось, в нашем законодательстве не решен*(187). Другие считают, что ответ содержится прежде всего в самой Конституции РФ*(188), которая установила, что она имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). По этой причине ни одна норма правовой системы страны, в том числе и включенная на основе международного права, не должна противоречить Конституции РФ.

Между тем Закон о международных договорах Российской Федерации от 1995 г. предусматривает особый порядок выражения согласия на обязательность договоров, содержащих правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ. Выражение согласия на обязательность возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ (ст. 22). Такое положение соответствует и международному праву, согласно которому государство в силу суверенитета свободно выбирать свою политическую, социальную, культурную систему, а также устанавливать законы*(189). "Суверенность правовой системы государства находит выражение в особом статусе Конституции"*(190).

Необходимо иметь в виду, что сказанное относится к статусу Конституции РФ в самой правовой системе страны. Что касается международных отношений, то там приоритет отдается международному праву*(191). Поскольку в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1968 г. (ст. 27), государство не вправе ссылаться на свое внутреннее право, включая также Конституцию, в качестве оправдания за невыполнение своих международных обязательств*(192). Хотя здесь следует оговориться, что исключением является случай, если имело место явное нарушение нормы конституционного права особо важного характера, и только после такого, которое касается компетенции заключать договоры (ч. 1 ст. 46).

Далее, при рассмотрении вопроса о соотношении Конституции РФ и международного права возникает и другая ситуация. Как известно, кроме Основного закона страны действуют конституционные законы, стоящие ниже его рангом, но выше других законов. Каким же образом решается вопрос о соотношении норм международного права с ними? Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" особый статус конституционных законов обходит молчанием.

По мнению И.И. Лукашука, можно предположить два варианта. Первый состоит в том, что договор, устанавливающий иные правила, чем конституционный закон, должен ратифицироваться в форме конституционного закона. Однако Конституция РФ точно перечисляет случаи, когда принимаются конституционные законы. В их числе случая ратификации договора нет, значит, такой вариант исключается*(193). Можно предположить второй вариант. Поскольку договоры ратифицируются федеральным законом, который не может противоречить конституционному закону, постольку, как и в случае с Конституцией РФ, до ратификации договора, содержащего правила, отличные от правил конституционного закона, необходимо предварительное изменение последнего*(194).

До сих пор в практике вопрос соотношения конституционного закона и международного права возникал редко. Однако уже в недалеком будущем, по мере того как международное право будет все в большей степени касаться разных аспектов демократии, такая проблема может возникать чаще*(195).

Кроме того, конституционный закон может, по мнению И.И. Лукашука, непосредственно затрагивать проблему взаимодействия международного и внутригосударственного права*(196). В подтверждение этого он ссылается на Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г., который установил обязательную для суда иерархию норм правовой системы России. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно и должностного лица правовым положениям, "принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу". Далее, дается иерархия правовых положений по их юридической силе: Конституция РФ, конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международный договор, Конституция (устав) субъекта Федерации, закон субъекта Федерации (ч. 3 ст. 15, ст. 3)*(197). Как видно из вышеперечисленного, нормы международного права поставлены ниже федерального закона.

Здесь налицо несоответствие Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" Конституции РФ, установившей норму, согласно которой в случае расхождения правила договора и правила закона применяется правило договора. Как известно, данное конституционное положение воспроизведено и в других законах, определяющих деятельность суда, например в Гражданском кодексе РФ (ст. 7).

Следует заметить, что включение Конституцией РФ норм международного права в правовую систему страны означает, что все органы государства, включая законодательные, должны руководствоваться его нормами. Примечательно, что это положение подчеркивает и Конституционный Суд РФ. В его постановлении от 31 июля 1995 г. говорится: "В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются, согласно ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством"*(198).

Принципиально важным для поддержания и совершенствования такого взаимодействия является то обстоятельство, что государства выступают в нормотворческих процессах как создатели одновременно внутригосударственных норм и международно-правовых норм, воплощающих в первом случае их собственные, во втором - взаимосогласованные интересы. Соответственно вводятся в действие государственные законы и другие нормативные правовые акты и международные межгосударственные договоры*(199).

Важнейшим теоретическим посылом в нашем исследовании является тезис о том, что осуществление международным правом своих функций возможно лишь при все более тесном взаимодействии с внутренним правом государств. Вместе с тем нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права носит характер объективной закономерности, которая отражает более общую закономерность - углубление взаимодействия национального общества с мировым сообществом*(200).

В свете вышесказанного вполне уместным является образное выражение профессора Ю.А. Тихомирова о том, что международное право, являясь своеобразной отраслью, служит своеобразным мостом между национальными правовыми системами и международно-правовой системой*(201).

При этом возникает вопрос, каким образом взаимообусловливаются и соотносятся две громадные правовые системы? Каждая из этих взаимодействующих систем устроена весьма сложно, и взаимодействие целого складывается из соотношения их частей. Что касается международно-правовой системы, то и она может быть "расчленена", по выражению вышеназванного ученого, по четырем критериям: общее международное право, отрасли международного права, право межгосударственных объединений, многообразные международные акты, содержащие принципы и нормы международного права, международные договоры. Пакты, хартии, соглашения, декларации и т.д.*(202) Кстати, права межгосударственных объединений нередко называют надгосударственными из-за более жестких правовых связей*(203).

Как уже доказывалось выше, в соответствии с принципом суверенного равенства государств каждое государство свободно выбирает свою правовую систему и, следовательно, определяет порядок взаимодействия своего права с международным. В то же время данный основной принцип международного права определяет, что каждое государство обязано выполнять полностью и добросовестно свои международные обязательства*(204).