Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2003 года по делу N 56-Г03-3:

       Поскольку система органов исполнительной власти Приморского края должна соответствовать построению органов исполнительной власти Российской Федерации и образовывать с ней единую систему, слияние Департамента образования и науки и Управления социальной защиты населения администрации края в один Департамент образования, науки и социальной защиты администрации края является незаконным.

 

Решение ВС можно рассматривать как своеобразный казус, но не прецедент.

Ст.77 Конституции РФ – по предметам исключительного ведения РФ и в пределах полномочий ФОИВ по предметам совместного ведения, ФОИВ и ОИВ субъектов образуют единую систему (властную вертикаль). В определенной сфере предполагает соподчинение. Первая инстанция признала несоответствие федеральному законодательству сферу решения субъекта (о слиянии департамента образования с органом социальной защиты). ВС признал, что будет нарушено взаимодействие ФОИВ с органами ИВ субъектов. Это затруднит их функционирование по предметам ведения и полномочиям из ст.77 КРФ. НО это не общий вывод, ведь он не соответствует действительности. Иначе бы давно принудили построить систему ИВ в субъектах в соответствии с федеральными принципами построения.

У нас политика пряника – Минэкономразвития дает деньги за реформирование системы ИВ на региональном уровне в соответствии и системными принципами федерального построения исполнительной власти. Но не политика кнута – нет принуждения. Например, как были отраслевые комитеты в СПб, так они и остаются с времен еще существования мэрии.

В случае организационных сложностей из-за несовпадения систем и полномочий у схожих органов, это не будет вступать в юридическое противоречие.

 

 

6 октября 1999 года N 184-ФЗ

 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

 

ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Статья 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

2. Законом субъекта Российской Федерации:

м) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

 

Глава III. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Статья 17. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

 

1. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

4. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

 

Статья 26.9. Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации

 

2. В случае, указанном в подпункте "а" пункта 1 настоящей статьи, решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться:

На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между субъектами Российской Федерации.

 

 

МОЕ РЕШЕНИЕ:

Общая канва №184-ФЗ состоит в том, что субъект свободен в определении системы и структуры исполнительной власти, с учетом соблюдения общих принципов (например, разделения властей), но не частных принципов построения федеральной системы исполнительной власти (к коим относится и принцип функциональной структуры). Выстраивание единой системы исполнительной власти по вопросам совместного ведения не является тем условием, которое влечет построение функциональной структуры исполнительной власти во всех субъектах. Выстраивание единой системы – это определение функциональной, а не линейной подчиненности органов власти субъекта федеральным органам в рамках осуществления полномочий по совместным предметам ведения. Функциональная структура не означает совпадение характера функций и полномочий органов, находящихся в отношениях соподчиненности. В рамках осуществления одних функций орган власти субъекта может быть подчинен одному федеральному органу, в рамках осуществления других – другому. И это вполне соответствует функциональной схеме управления. Иное решение вопроса – это вторжение в предметы исключительного ведения субъекта – а именно, свободы создания системы и структуры органов власти в субъекте. Поскольку презюмируется осуществление этими органами исключительных предметов ведения субъекта, а не только совместных, то создание единой системы исполнительной власти нельзя признать всеобъемлющим принципом построения исполнительной власти на региональном уровне. Организационные сложности реализации совместных полномочий при их функциональном разделении между несколькими органами на уровне субъекта не является проблемой юридической. Формально закон закрепляет свободу субъекта в определении системы и структуры органов исполнительной власти.

Тем более, в соответствии со ст.5 184-ФЗ систему органов исполнительной власти субъекта определяет законодательный орган субъекта путем издания соответствующего закона. Поэтому прокурор, по сути требуя изменить систему, не правильно избрал адресат протеста. Устанавливая структуру, Губернатор ЛО осуществлял полномочие в рамках соблюдения требований закона. Соответственно, система, будучи установленной законом, должна отражаться и в структуре – иной вариант может вести к признанию акта Губернатора об утверждении структуры незаконным.

К сожалению, существует практический казус (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2003 года по делу N 56-Г03-3), в котором ВС решил, что принцип функционального разделения федеральных органов исполнительной власти на осуществляющие нормотворческие, контрольно-надзорные и хозяйственно-предоставительные функции является общим и должен отражаться в построении системы и структуры органов субъектов в рамках осуществления совместных предметов ведения, т.е. образования единой системы исполнительной власти. Подобное решение противоречит самой сути функциональной структуры с учетом федеративного устройства государства. То, что функции закреплены за одним или несколькими органами субъектов, не создает юридических препятствий для создания единой системы и руководства органами исполнительной власти субъектов со стороны федеральных органов. Федеральные органы могут осуществлять координацию и в части осуществления соответствующих функций в рамках общего предмета ведения.

Поскольку юридических препятствий для самостоятельного определения субъектом системы и структуры органов исполнительной власти отличной от системы и структуры федеральных органов исполнительной власти законодательство не предусматривает, то, исходя из представленных аргументов, протест прокурора удовлетворению не подлежит.