Основ законодательства Российской Федерации о нотариате

3. Возложение на нотариальные палаты обязанности контролировать, исходя из публичных интересов, профессиональную деятельность своих членов и реагировать на выявленные нарушения законодательства свидетельствует, по мнению заявителей, о наделении негосударственных органов государственными (контрольными) полномочиями и потому не соответствует положениям статей 3 и 11 Конституции Российской Федерации об осуществлении государственной власти органами государства.

Между тем Конституция Российской Федерации, в том числе указанные конституционные нормы, не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

 

 

БЕЛОВ С.А.:

Если открыть классический отечественный учебник по АП, можно заметить, что практически единогласно воспроизводится признак административных правоотношений – участие властно-уполномоченных органов. Такая точка зрения различает в рамках представленного контекста 2 сферы – оказание услуг и организацию оказания услуг. Первая разновидность – это не властная деятельность, вторая – властная. Первая осуществляется в рамках гражданско-правового регулирования, а вторая – в рамках административно-правового режима осуществления. Сегодня об этом говорить сложно. Скорее говорим о смещении этой деятельности в сторону осуществления управленческих функций государства в различных формах. Ведь услуги могут оказываться как непосредственно органами власти, так и специально созданными для данной деятельности частными юридическими лицами – и здесь вопрос встает особенно остро.

Пример с университетом хорош и не очень. Глобально – сегодня мы должны видеть в государственном управлении, что делает отношения эти предметом административного права, - как один из критериев можно взять реализацию публичных функций. Но если только его брать, то получится, что любой ВУЗ, оказывая государственные услуги, выполняет соц.функцию – следовательно все в публичных интересах. А вопрос разделения отношений студента с частным ВУЗом и с государственным ВУЗом? Есть позиции в образовательной литературе – если дано ВУЗу право выдавать документы об образовании государственного образца, значит, оно действует от имени государства. Если вводить дополнительный критерий – представление публичных интересов от лица государства – размывается уже граница квалификации отношений договорников и бюджетников с одним и тем же субъектом. Тем более, можно обосновать, что любой ВУЗ выполняет публичную функцию и отражает публичный интерес – повышение образовательного уровня населения государства. Вопрос в том, когда эта функция становится исключительно публичной, государственно-правовой – когда лицо действует и выполняет ее от имени государства, за счет средств государства.

Конечно, САБ кажется, что в некотором смысле устарело представление, что предмет АП охватывает лишь отношения управления (в том числе в узком контексте – государственного управления). Сегодня мы видим, как АП распространяется на ситуации, где управленческой деятельности может и не быть. Но при этом лицо, распоряжаясь государственными ресурсами от лица государства, определяет, как и на кого их расходовать. В этом отношении появляется специфическая власть университета – университет решает, кто будет учиться за государственный счет. Т.е. университет наделяется полномочием не на управление фактически, но на предоставление части публичного блага от лица государства конкретному лицу. Несмотря на общие критерии отнесения лица к тем лицам, которые имеют право участвовать в данном предоставлении, у университета как лица, реализующего соответствующую публичную функцию, появляется власть – предоставить или не предоставить.

Само по себе сказать, что речь идет об управлении – и в силу этого относить отношения к предмету АП, - довольно сложно. Специфика ситуации в том, что есть несколько слоев отношений. Есть дисциплинарные отношения – выполнение студентом правил внутреннего распорядка. Дисциплинарные отношения в любом случае возникают в рамках реализации функций ВУЗа, вне зависимости от того, кого он представляет, какие интересы реализует. Сам характер образовательной деятельности в определенной части представляет собой в любом ВУЗе административно-правовое регулирование. Есть много ходов объяснения данных отношений через категории гражданского права. Что касается внутренних дисциплинарных отношений – они похожи на трудовые отношения, по крайней мере, на их публично-правовой аспект (выполнение внутреннего распорядка, например). Но в общем виде, когда мы говорим о заключении, поступлении в ВУЗ, возникновении этих отношений, а также о прекращении этих отношений – мы должны охарактеризовать основание этого отношения. Основание может быть как частноправовым, так и публично-правовым. Если речь идет о выполнении государственной функции, о распоряжении предоставленными государством ресурсами (бюджетное место), то налицоглобально административный характер соответствующих отношений. Если же в основе лежит договор, отношения можно считать имущественными, возмездными. Как основание договор будет доминировать и определять частноправовую сущность отношений при заключении. Но уже при решении вопросов о расторжении, невозможно отрицать влияние иного слоя отношений, которые также связаны с заключением договора – дисциплинарных, по своей сути близких к административным отношениям внутреннего распорядка. Можно рассуждать шире – все студенты являются участниками административно-правовых (дисциплинарных) отношений – основанием их возникновения является приказ о зачислении. Но для «договорников» соответствующие отношения помимо прочего опосредуются «вторым слоем» - гражданско-правовыми отношениями, которые по своей связанности с дисциплинарными, обосновывают их существование.

По сути, деятельность университетов, предоставляющих образовательные услуги за счет средств федерального бюджета – это оказание государственных услуг. Государство, посредством предоставления высшего образования в данной форме реализует свою социальную политику, а точнее свою конституционно-правовую обязанность, предусмотренную п.п.1 и 3 ст.43 Конституции. Реализация данной деятельности в иной форме, нежели оказание услуг, невозможна. Однако, отношения между лицами, получающими образование на бюджетной основе, и соответствующим учреждением устанавливаются административно-правовые. Обоснование здесь – государство посредством предоставления образования за счет средств бюджета реализует свою социальную политику предоставления благ общества, выраженную в соотв.актах (Конституция РФ, Законы Об образовании, О высшем и послевузовском профессиональном образовании). В данном случае лицо, заинтересованное в получении высшего образования за счет средств бюджета, заинтересовано в услуге, которую государство оказывает посредством реализации соответствующих полномочий государственных органов и организаций, основанных на законодательном предписании публичной необходимости данной деятельности. Раз мы говорим об отсутствии автономии воли вступления в соответствующие отношения (государственное учреждение вступает не в целях реализации собственных интересов, а в публично-правовых целях реализации государственной политики), отсутствии имущественного возмездного характера осуществляемой деятельности, а также мы видим реализацию государственной обязанности, установленной нормативно, по предоставлению блага от государства в публичных целях - мы можем констатировать, что соответствующая деятельность университета, а также отношения между университетом и «бюджетником» имеют административно-правовую природу.

 

ЗАДАЧА 2

Под административно-правовыми отношениями в современной науке административного права понимают общественные отношения, которые складываются в процессе реализации государственной администрацией её публично-правовой компетенции. Таким образом, ключевыми признаками административных правоотношений выступают (i) состав участников этих отношений и (ii) содержание правоотношения.

Одним из участников административного правоотношения всегда выступает лицо, действующее от имени государства. Чаще всего это государственный орган, наделенный властными полномочиями, который в административных отношениях реализует свою публично-правовую компетенцию или обеспечивает реализацию такой компетенции (во взаимоотношениях между государственными органами). Однако возможно и ситуация, когда орган вправе передать выполнение государственных функций и в этом случае от лица государства, при его поддержке и под его контролем будет действовать либо государственное учреждение, либо коммерческая организация.

Особенность содержания административного правоотношения предопределяется тем, что в нем реализуются публично-правовые функции государства.

Защита общественного, публичного интереса, представляемого интересами государства, предполагает подчинение ему интересов отдельных лиц.

Классификация административных правоотношений должна опираться на практические потребности и отражать особенности правового регулирования отдельных видов административно-правовых отношений. С этой точки зрения нелепой выглядит деление административных правоотношений на материальные и процессуальные, как будто форма и содержание могут сами по себе составлять отдельные правоотношения.

С точки зрения особенностей правового регулирования можно выделить три наиболее важные классификации административных правоотношений.

I. По цели, которая преследуется властным субъектом при вступлении в правоотношение, необходимо различать регулятивные и охранительные отношения. Регулятивные отношения складываются в связи и по поводу осуществления государственного управления, они представляют собой форму властного воздействия на второго участника для выполнения государственных функций. В случае, если предписания в рамках регулятивных отношений не исполняются, появляются основания для возникновения охранительных отношений – отношений по поводу обеспечения исполнения таких предписаний, в том числе по привлечению к ответственности за их неисполнение. Таким образом, охранительные отношения в определенном смысле носят вторичный характер: они обеспечивают правильную реализацию регулятивных отношений.

II. По составу субъектов административные отношения можно разделить на следующие виды.

1. Отношения между государственными органами, возникающие в связи с исполнением ими властных полномочий. Содержание этих отношений отличается в зависимости от подчиненности органов, в связи чем можно выделить субординационные и координационные отношения между государственными органами.

2. Отношения между должностными лицами и сотрудниками одного государственного органа. Такие отношения связаны с организацией работы государственного органа и носят характер служебных. Они связаны с изданием служебных распоряжений и применением дисциплинарных взысканий в случае их неисполнения.

3. Отношения между государственными органами и подведомственными им государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Эти отношения связаны с руководством деятельностью подведомственными организациями: утверждение учредительных документов, в том числе определение функций таких организаций, назначение руководителей, вопросы финансирования и распоряжения имуществом этих организаций.

4. Отношения между государственными органами и частными лицами (гражданами и организациями). Сюда же можно отнести отношения с не подведомственными этим органам государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Подобные отношения чаще всего носят властный контрольно-надзорный характер, но могут быть связаны и с оказанием каких-то услуг непосредственно государственными органами.

5. Отношения между государственными учреждениями и частными лицами (гражданами и организациями). Такие отношения могут носить и гражданско-правовой характер, если в их основании лежит заключение договора. Если же, например, оказание каких-то услуг возникает в силу административно-правовой обязанности, да еще и носит для частного лица безвозмездный характер (например, обучение в государственном вузе на бюджетных местах), то эти отношения в полной мере относятся к административным. На практике существуют примеры наделения государственных учреждений и властными полномочиями (например, Федеральное государственное учреждение "Федеральный лицензионный центр при Росстрое", созданное приказом Госстроя России от 30 апреля 1998 г., наделяется рядом контрольных полномочий в сфере лицензирования строительной деятельности).

Административные правоотношения, как правило, возникают вследствие сложного юридического состава, предполагающего (1) материально-правовое основание – события либо действия (правомерные или неправомерные), с наступлением или совершением которых возникающее правоотношение связано по существу, и (2) формально-правовое основание – совершение действий, юридически закрепляющих (констатирующих) наступление материально-правового основания.

Особенностью административных правоотношений выступает обязанность должностных лиц государственных органов, а зачастую и частных лиц инициировать возникновение административных правоотношений в связи с наступлением соответствующих обстоятельств.

В отличие от гражданских правоотношений, здесь не занимает столь значительного места воля, желание участников правоотношений реализовать свой интерес. Интерес отстаивается не персональный, а общий, публичный. Следовательно, и воля в его реализации для конкретных участников правоотношения сильно ограничена.

Для властной стороны издание административных распоряжений выступает не как субъективное право (которое можно реализовывать по своему усмотрению), а как публично-правовое полномочие – одновременно и право, и обязанность по отстаиванию публичных интересов.

Для частного лица реализация его правовых возможностей часто также становится не только правом, но и обязанностью: например, организация вправе получить лицензию на осуществление определенного вида деятельности и одновременно обязана это сделать, иначе такая деятельность будет незаконной.

В содержании административного правоотношения находит отражение защита публичного интереса. Именно в публичных, государственных интересах лежит источник и властных полномочий органов и должностных лиц и обязанность подчиняться властным распоряжениям другой стороны.

БЕЛОВ С.А.

Не смотреть здесь на основания административных отношений по привлечению к адм.ответственности. Да, есть только материальное, без формального основания состава, - но суть задачи и ее вопрос в другом.

Нет отношений между государством и частным лицом в рамках административного права. В этом различие административно-правовых от конституционных отношений в формальной части –во втором случае субъект вступает в отношения непосредственно с государством. Однако, раз предметом АП являются отношения по реализации публично-правовой компетенции государственной администрации, то и противостоять в данном отношении частному субъекту должно не абстрактное государство, а конкретный орган, должностное лицо, реализующее соответствующую компетенцию в конкретных правоотношениях (т.е. уполномоченный орган или должностное лицо – а возможно и уполномоченное частное лицо (Постановление КС РФ от 19.05.98 №15-П)).

ГИБДД осуществляет надзор за дорожным движением, однако не является участником регулятивных отношений по реализации соответствующих адм.обязанностей участников движения, установленных ПДД. В ПДД нет регулирования взаимоотношений между ГИБДД и участниками дорожного движения – т.е. ГИБДД не уполномочено в данных правоотношениях, урегулированных ПДД, становиться их участником со стороны государства.

Вопрос – возникают ли отношения вообще до надзора и привлечения к ответственности за нарушение? Есть отношения между участниками дорожного движения?

Участники дорожного движения – водители и пешеходы. Нет ЮЛ как участников дорожного движения.

С т.з. теории двойной структуры состава – основания АПо – трудно обосновать возникновение в данном случае административных правоотношений.

Нельзя говорить и то, что в данной ситуации вообще отсутствовали правоотношения – зачем тогда ПДД. ПДД – очевидно правовой акт регуляции общественных отношений в сфере дорожно-транспортного движения.

Задача довольно сложная по сути, может быть несколько решений. Есть заоблачные теории – правовые нормы могут реализовываться как в правоотношениях, так и вне правоотношений, о чем здесь может идти речь. Категории – исполнение предписаний может осуществляться в одностороннем порядке, нет другой стороны отношения вообще.

Есть способ объяснения, неудовлетворительный по САБ – либо, что здесь действует исполнения обязанностей и запретов вне правоотношений. Второе объяснение малоудовлетворительное также – между участниками дорожного движения возникают адм.правоотношения. Здесь уполномочия не видно частного лица.

Для САБ приемлемое решение – каждый участник дорожного движения вступает в отдельное правоотношение с Правительством РФ по соблюдению и исполнению регулятивных правил, которые Правительство установило. Налицо предписание, адм.правоотношение с конкретным органом, издавшим соотв.правила в рамках своей компетенции, полномочия, установленного законодательно. Т.е. у участников дорожного движения (вне рассмотрения отношений надзора и непосредственного принуждения) нет отношений между собой, но есть отношение с органом – Правительством.

Если начать разбирать соответствующее решение через теорию материально-формального состава – основания административных правоотношений, то формально есть предписание Правительства. Но оно носит общий нормативный (!) характер. А как здесь фиксируется в формальном аспекте вступление водителя в адм.правоотношения? Ладно еще водителя обосновать худо-бедно возможно через 2 аспекта, а если речь идет о пешеходе? Получается, что отсутствует формальная часть основания. И соответственно, получается, что для данных случаев, когда речь идет об исполнении общих нормативных предписаний государственных органов, данная теория может и не работать. Но это все справедливо для данного регулятивного отношения. В случае совершения правонарушения, лицо вступает в административное отношение, связанное с привлечением к ответственности – здесь уже речь можно в полной мере вести о материально-формальной теории основания. Плюс еще появляется гражданское правоотношение, к которому данная теория фактически не применима.

Иной слой задачи – можно ли требовать возмещение ущерба в силу нарушения ПДД? Если Р.потребовал возмещение ущерба по принципу генерального деликта, то в данных случаях нередко вопрос неправомерности в административном отношении может обосновывать неправомерность в гражданско-правовой сфере. САБ кажется, что не совпадает практика и теория. В теории это параллельно – невозможно в категориях ГП рассматривать правонарушение как деликт, вне зависимости от того, что там и как нарушалось. Глобально – вина в совершении адм.правонарушения и деликта может разниться. Например, иногда участники дорожного движения вынуждены нарушать правила, чтобы реализовать некие интересы. Например, случай, если лицо не уступает главной дороги – увеличивает скорость, происходит ДТП.С т.з. АП лицо будет право, но не с т.з. ГП – будет деликт. Вина гражданско-правовая будет лежать именно на лице, т.к. в результате именно его действий был причинен ущерб. Но не будет вины в административно-правовой сфере. Здесь вина различается. На практике все иначе – если кто-то нарушает ПДД, то его, как правило, считают виновным и в совершении гражданско-правового деликта, что в принципе суть неправильно, т.к. по сути это объективное вменение. Например, страховые компании всегда смотрят в документы ГИБДД, рассматривая вопросы виновности – пусть заинтересованное лицо докажет, что вина была на ином участнике (и вина неправильно определена с т.з. гражданско-правовых последствий).

Но в любом случае ссылки только на ПДД для обоснования гражданско-правовых требований недостаточно. Но это уже вопрос гражданско-правовой ответственности и ее оснований.

 

 

ЗАДАЧА 5

 

12 декабря 1993 года

 

 

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Статья 11

 

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

 

 

ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Статья 110

 

1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

 

Статья 115

 

1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

 

17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ

 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН

 

О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 

Статья 1. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации

 

Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

 

 

Глава III. ПОЛНОМОЧИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Статья 12. Общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти

 

Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

 

Статья 23. Акты Правительства Российской Федерации

 

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

 

 

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 13 августа 1997 г. N 1009

 

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ И ИХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ

 

3.

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Проект нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации.

В случае принятия руководителем федерального органа исполнительной власти решения о подписании (об утверждении) проекта нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей), а по проекту нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому дано заключение об оценке регулирующего воздействия, - в Правительственную комиссию по проведению административной реформы материалы разногласий, проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому имеются неурегулированные разногласия, и протоколы согласительных совещаний для рассмотрения с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия, и принятия в отношении указанных разногласий соответствующего решения.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) может дать поручение Министерству юстиции Российской Федерации о приостановке регистрации акта до принятия соответствующего решения.

Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа.

В случае если в соответствии с решением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) либо в случае, установленном настоящим пунктом, решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы проект нормативного правового акта требует доработки, такой проект подлежит доработке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с настоящими Правилами.

 

ЗАДАЧА 6

В современной литературе (см. Галлиган Д., Полянский В.В.. Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002) указывается на две основных модели административного права, которые различаются между собой с точки зрения принципов правового регулирования, требований к содержанию правового регулирования и, соответственно, пределов судебного контроля за деятельностью государственной администрации.

Первую модель называют закрытой или инструментальной моделью. Такая модель характерна для государств авторитарного политического режима, в частности, признаки этой модели обнаруживаются в советском административном праве и в административном праве других социалистических стран.

В рамках закрытой модели административное право стремится к совершенствованию эффективности государственного управления. Основной акцент делается на управляемости системы государственной администрации, обеспечении исполнения принятых управленческих решений, независимо от содержания этих решений. Деятельность органов исполнительной власти регулируется исключительно путем формального закрепления их полномочий и иногда – процедуры реализации этих полномочий. Содержание деятельности остается вне досягаемости правового регулирования. Как, в каких целях будут реализовываться властные полномочия, – определяется политической властью и остается вне пределов судебного контроля за государственной администрацией. На практике эти цели могут быть очень даже хороши, но в любом случае граждане не могут потребовать их правовой оценки, а стало быть в этом отношении деятельность государства может представлять собою и произвол – никаких правовых гарантий от этого в закрытой модели административного права не создано.

Например, сотрудники милиции имеют формальное полномочие осуществлять проверку документов у граждан в общественных местах. Это полномочие может использоваться как для борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности (такие цели предполагаются при установлении этих полномочий), так и для того, чтобы создать невыносимые условия существования какой-нибудь этнической группе граждан. Судебная оценка того, для чего используются эти полномочия, исключается.

Вторая модель административного права называется открытой моделью. Такая модель характерна для демократических государств – например, для большинства стран Западной Европы.

В открытой модели эффективность государственного управления не представляет собой абсолютной ценности.Административное право стремится установить содержательные требования – требования обоснованности реализации властных полномочий государственной администрации. Предполагается, что цели и задачи деятельности государственной администрации закреплены нормативно и позволяют производить правовую – в первую очередь судебную – оценку такой деятельности. Любой случай реализации властных полномочий может стать предметом судебного анализа на предмет того, были ли действия должностных лиц необходимыми в конкретных условиях, обоснованы ли они фактической ситуацией и соразмерен ли тот вред, который причинен гражданину или организации, тем ценностям, на охрану которых была направлена деятельность администрации. Наличия формальных принудительных полномочий таким образом оказывается недостаточным для оценки правомерности фактически осуществленного принуждения – должна быть также оказана его реальная обоснованность.

Например, инспектор органа государственного контроля (надзора) издал предписание об устранении допущенных в деятельности компании нарушений административных правил и о временном административном приостановлении деятельности организации. Предметом судебной оценки в рамках открытой модели в этом случае будет не только наличие формально закрепленных полномочий выносить такие решения, но и допустила ли на самом деле коммерческая организация настолько существенные нарушения, что для их устранения потребовались такие значительные ограничения её прав.

Оценка состояния современного российского административного права не позволяет придти к однозначному выводу об отнесении его к закрытой или открытой модели. Видимо, правильнее всего говорить о переходе к открытой модели. В то время как российское законодательство отчетливо демонстрирует тенденцию к воплощению принципов и норм, характерных для открытой модели, практика правоприменения, как административная, так зачастую и судебная, свидетельствует о сохранении особенностей закрытой модели.

 

30 марта 1999 года N 52-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОМ БЛАГОПОЛУЧИИ НАСЕЛЕНИЯ

Глава IV. САНИТАРНО-ПРОТИВОЭПИДЕМИЧЕСКИЕ

(ПРОФИЛАКТИЧЕСКИЕ) МЕРОПРИЯТИЯ

Статья 29. Организация и проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий

1. В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Статья 30. Санитарная охрана территории Российской Федерации

3. Не допускаются к ввозу на территорию Российской Федерации опасные грузы и товары, ввоз которых на территорию Российской Федерации запрещен законодательством Российской Федерации, а также грузы и товары, в отношении которых при проведении санитарно-карантинного контроля установлено, что их ввоз на территорию Российской Федерации создаст угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний или массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).

4. Для санитарной охраны территории Российской Федерации в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации на основании решения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, вводится санитарно-карантинный контроль.

Статья 31. Ограничительные мероприятия (карантин)

1. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

2. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.

Статья 51. Полномочия главных государственных санитарных врачей и их заместителей

6) при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о:

введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах;

8) вносить предложения:

в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина);

 

БЕЛОВ С.А.:

По САБ необходимо говорить о вопросе деления, как о вопросе средств, способов и механизмов, используемых административным правом для регулирования отношений. Отсюда начинают вытекать разные пределы контроля судов за деятельностью органов ИВ. Не смотрим на «настроения в обществе» и прочую политику. Смотрим в первую очередь на инструменты, используемые для реализации целей.

Закр