Понятие «государственной закупки». Международное и национальное законодательство.

Оглавление

Введение………………………………………………………………….…3

1. Понятие «государственной закупки». Международное и национальное законодательство………………………………………………..………….6

2. Система государственных закупок, регулирование сферы государственных закупок в странах – участницах исследования……..11

3. Правонарушения, встречающиеся в сфере государственных закупок. Признаки подозрительности государственных контрактов……………13

3.1. Виды правонарушений в сфере государственных закупок……...13

3.2. Противодействие преступлениям в сфере государственных закупок……………………………………………………………...15

3.3. Признаки подозрительной деятельности в сфере государственных закупок………….…………………………………………….....….16

4. Участие подразделений финансовых разведок в противодействии преступлениям, совершаемым в сфере государственных закупок……19

5. Наиболее характерные способы легализации преступных доходов. Примеры успешных расследований, связанных с правонарушениями в сфере государственных закупок…………………………………………26

Заключение………………………………………………………..……………..30

Введение.

В соответствии с решением, принятым на 13-ом Пленарном заседании ЕАГ, проходившем 14-15 декабря 2010 года, проведение типологического исследования по теме: «Противодействие правонарушениям в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» возглавляет Федеральная служба по финансовому мониторингу Российской Федерации.

Тема исследования была предложена на заседании рабочей группы по типологиям (далее РГТИП) представителем Росфинмониторинга и поддержана другими участниками заседания.

Преступления, имеющие место в сфере государственных закупок, отличаются особой общественной опасностью. Данное утверждение связано не только с тем, что в результате их совершения расхищается бюджет государства, но также и с тем, что их активными участниками, как правило, выступают чиновники различного ранга, то есть лица, наделенные властными полномочиями и призванные стоять на страже государственных и общественных интересов. Различные коррупционные схемы (взятки, «откаты»), сопровождающие такие преступления в первую очередь подрывают авторитет государственной власти, способствуют усилению недовольства населения и оказывают резкое отрицательное влияние на социально-экономическую обстановку в стране. Кроме того они несут в себе угрозы развитию благоприятного инвестиционного климата, устойчивости национальной финансовой системы, международной репутации государства в целом, увеличения объемов денежных средств в теневом обращении.

В связи с этим всеми развитыми государствами особое внимание уделяется вопросам борьбы с хищением бюджетных средств и совершенствования национального законодательства в сфере государственных закупок. В данной связи необходимо отметить, что подразделения финансовых разведок, располагая порою уникальными возможностями по мониторингу кредитно-финансовой сферы, могут и должны стать активными участниками системы противодействия преступным проявлениям, имеющим место в области государственных закупок.

Целью настоящего исследования является выявление возможностей участия подразделений финансовых разведок в противодействии правонарушениям (преступлениям), совершаемым в сфере реализации государственного заказа.

Основные направления, затронутые в ходе настоящей работы можно обозначить как:

· определение уязвимых мест сферы государственных закупок, с точки зрения существования рисков связанных с хищением бюджетных средств;

· выделение наиболее распространенных видов правонарушений в сфере государственных закупок, как предикатного преступления;

· выявление типологий подозрительной деятельности, связанных со сферой государственных закупок (используемые методы, инструменты, механизмы);

· определение критериев подозрительности, характеризующих государственный контракт;

· оценка возможных методик выявления подозрительных финансовых операций, связанных с оплатой обязательств по государственным контрактам;

· выработка рекомендаций, направленных на повышение эффективности участия подразделений финансовых разведок в пресечении преступлений, связанных с государственными закупками.

В целом, настоящее исследование направлено на достижение двух первостепенных задач: первое - повышение общего понимания среди сотрудников ПФР, условий и процессов, возникающих в ходе совершения хищений государственных средств, выделяемых на проведение закупок. Второе - выработка рекомендаций и дополнительных мер, необходимых для эффективного выявления и предупреждения преступлений в данной области, а также легализации доходов,полученных в результате хищения государственных средств.

В рамках исследования всем государствам - членам ЕАГ и наблюдателям ЕАГ, был направлен соответствующий вопросник, подготовленный Росфинмониторингом.

По состоянию на 1 октября 2011 года в данном исследовании приняли участие ПФР следующих стран:

 Республика Казахстан (член ЕАГ);

 Республика Таджикистан (член ЕАГ);

 Республика Узбекистан (член ЕАГ);

 Российская Федерация (член ЕАГ);

 Республика Армения (наблюдатель ЕАГ);

 США (наблюдатель ЕАГ);

 Турция (наблюдатель ЕАГ);

 Итальянская Республика (наблюдатель ЕАГ).

Материалы, поступившие от участников настоящего исследования, имеют разную степень полноты. Наиболее подробные ответы на вопросник, c описанием анализа ряда правонарушений в сфере государственных закупок, представлены Республикой Казахстан и Республикой Таджикистан. Так же в данный отчет включены подробные данные по теме исследования от Армении, США, Италии, Турции, Узбекистана и России.

Имеющиеся материалы позволили получить важные данные, отвечающие на вопросы исследования, провести сравнение складывающейся в разных странах ситуации по вопросам пресечения преступлений в сфере государственных закупок.

Наиболее характерные способы легализации преступных доходов. Примеры успешных расследований, связанных с правонарушениями в сфере государственных закупок.

В Армении в учреждениях-интернатах по уходу и защите детей перешедших в ведение Министерства труда и социальных вопросов зафиксированы нарушения Закона РА «О закупах».

Внешкольным учреждениям по программе «Государственный заказ по линии внешкольное обучение», а колледжам по программе «Государственный заказ по линии среднего специализированного обучения» предоставленное финансирование превышает запланированное по Государственному бюджету Республики Армении затраты.

В другом образовательном учреждении зафиксированы нарушения Закона РА «О закупах» при осуществлении закупов товарно-материальных ценотей и услуг;

Так, выявлены случаи таких нарушений, как необеспечение предусмотренного по договору обучения учеников, вследствие чего в результате нарушения договоров государственного заказа государственная программа была профинансирована больше положенного;

Кроме того, выявлены факты осуществления закупа товаров от одного лица, без проведения тендера;

Другим примером может служить не обеспечение полного взыскания комиссии, предусмотренной по агентским договорам, заключенным с целью предоставления услуг по осуществлению закупов для нужд общин и юридических лиц, а также не рассчитаны предусмотренные договором пени за просроченные дни по линии несвоевременно невыплаченных комиссионных и т.д.

По данным Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (Финансовая полиция), коррупционные проявления возникают в каждой процедуре совершения госзакупок.

    Первым этапом совершения преступления в сфере государственных закупок, является формирование бюджетной заявки для приобретения услуг либо товаров (зачастую заявка формируются под свои фирмы).

    Вторым этапом, как правило, являются фиктивные обоснования (приложение «своих» прайс-листов, необходимость потребности в данном товаре и др.) о стоимости приобретаемого товара при защите бюджетной заявки.

    Третий этап, разработка технических спецификаций под конкретную фирму с обязательным содержанием требований иностранного производства товара. В большинстве случаев технические спецификации составляются самими фирмами-победителями.

    Четвертый этап, при рассмотрении конкурсных заявокотклонение заявок поставщиков, по причине несоответствия технической спецификации либо другим параметрам, в целях определения победителя фирмы имеющей договорённость с заказчиком.

    При этом, коррупционные правонарушения совершаются как заказчиками, так и поставщиками. Так, в одной из наиболее коррупционных сфер в строительном секторе, коррупция выглядит следующим образом.

Заказчики:

По присуждению контракта на строительство покупатель может:

    - переписать детали требований под конкретных поставщиков;

    - ограничить информацию о контрактных возможностях;

    - объявить проект срочным с тем, чтобы присудить контракт единственному подрядчику без конкурса;

    - нарушить конфиденциальность заявок поставщиков;

    - дисквалифицировать потенциальных поставщиков путем введения неправомерных требований к поставщикам до подачи заявок;

    - брать взятки.

Поставщики:

    - договориться о фиксированных предлагаемых ценах;

    - поддерживать дискриминирующие технические стандарты;

    - ненадлежащим образом вмешиваться в работу экспертов;

    - давать взятки.

Не менее актуальна проблема подписания должностными лицами государственных органов фиктивных актов выполненных работ. Каждое третье коррупционное преступление, совершенное в сфере государственных закупок, связано с такими случаями.

    Особое место в системе госзакупок занимает деятельность фирм-посредников. Именно эти мелкие поставщики зачастую являются структурами, реализующими коррупционные интересы отдельных служащих. Создаются они для обслуживания национальных компаний или акционерных обществ со значительной долей государственного участия.

    Однако на практике их деятельность приводит к реализации товаров и услуг по завышенным ценам либо прямому мошенничеству и хищению чужого имущества.

В Таджикистане использование подставных компаний в схемах отмывания доходов, полученных в результате хищения государственных средств, получило широкое распространение. Результаты расследования уголовных дел указывает на то, что фиктивные компании используются в целях хищения и легализации преступных доходов практически в каждом выявленном случае.

Примером может служить уголовное дело, расследуемое в 2008-2009 годах следователями Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан в отношении должностных лиц одного из ведомств, которые занимались хищением средств выделенных для закупок оборудований для нужд районных больниц в особо крупном размере и деньги обналичивали через ряд подставных фирм. Все переведенные в фирмах деньги указанные лица получали обратно наличными за исключением небольших комиссионных, которые получали руководители подставных фирм.

В России также наиболее подверженными коррупции в сфере государственных закупок остаются сферы здравоохранения, архитектуры и строительства, агропромышленный комплекс, образования, информационных технологий.

Осенью 2010 года был опубликован «экстренный» (за 16 календарных дней) заказ на создание социальной сети за 55 000 000 рублей. При этом глава ИТ-департамента заявил, что сжатые сроки создания социальной сети связаны с требованием отчитаться о завершенном проекте до конца финансового года. Это укрепило уверенность, что некий подрядчик уже выполнил проект «по договоренности», а закупка проводилась лишь для соблюдения формальной процедуры. В итоге тендер был отменен, но выяснилось, что одновременно с ним были объявлены два других. За те же 55 000 000 рублей была заказана разработка системы поддержки принятия решений для врачей и электронной медицинской библиотеки. В итоге новые тендеры также были отменены, а глава ИТ-департамента уволился.

Заключение.

Таким образом, проведенное исследование показало, что борьба с правонарушениями в сфере государственных закупок является одним из приоритетных направлений в деятельности правоохранительных систем всех государств, явившихся участниками данной работы.

В ходе исследования были получены данные о том, что сфера госзакупок охватывает большое количество отраслей экономики. В ряде случаев в целях совершения преступлений и отмывания доходов, полученных преступным путем, наряду с системой наличных расчетов используются механизмы кредитно-финансовой сферы, что предоставляет возможность подразделениям финансовых разведок эффективно использовать имеющиеся возможности для выявления фактов участия аффилированных чиновникам организаций в противоправной деятельности (в том числе на ранней стадии), и информировать правоохранительные органы.

В то же время, участие ПФР в противодействии правонарушениям в сфере государственных закупок ограничивается работой по запросам правоохранительных органов и в основном на стадии расследования совершенных преступлений.

Полагаем целесообразным, в целях повышения роли ПФР в противодействии преступлениям, связанным с государственными закупками, рекомендовать следующее:

1. Организовать работу по данному направлению на системной основе.

2. Интегрировать в информационную систему ПФР сведения из национальной системы государственных контрактов.

3. Организовать мониторинг государственных контрактов с целью выявления подозрительных участников и проведения конкурсных процедур.

4. Автоматизировать процедуру выявления фактов аффилированности юридических и физических лиц.

5. Автоматизировать процедуру выявления организаций с признаками фиктивности и подставных лиц, являющихся участниками государственных контрактов.

Оглавление

Введение………………………………………………………………….…3

1. Понятие «государственной закупки». Международное и национальное законодательство………………………………………………..………….6

2. Система государственных закупок, регулирование сферы государственных закупок в странах – участницах исследования……..11

3. Правонарушения, встречающиеся в сфере государственных закупок. Признаки подозрительности государственных контрактов……………13

3.1. Виды правонарушений в сфере государственных закупок……...13

3.2. Противодействие преступлениям в сфере государственных закупок……………………………………………………………...15

3.3. Признаки подозрительной деятельности в сфере государственных закупок………….…………………………………………….....….16

4. Участие подразделений финансовых разведок в противодействии преступлениям, совершаемым в сфере государственных закупок……19

5. Наиболее характерные способы легализации преступных доходов. Примеры успешных расследований, связанных с правонарушениями в сфере государственных закупок…………………………………………26

Заключение………………………………………………………..……………..30

Введение.

В соответствии с решением, принятым на 13-ом Пленарном заседании ЕАГ, проходившем 14-15 декабря 2010 года, проведение типологического исследования по теме: «Противодействие правонарушениям в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» возглавляет Федеральная служба по финансовому мониторингу Российской Федерации.

Тема исследования была предложена на заседании рабочей группы по типологиям (далее РГТИП) представителем Росфинмониторинга и поддержана другими участниками заседания.

Преступления, имеющие место в сфере государственных закупок, отличаются особой общественной опасностью. Данное утверждение связано не только с тем, что в результате их совершения расхищается бюджет государства, но также и с тем, что их активными участниками, как правило, выступают чиновники различного ранга, то есть лица, наделенные властными полномочиями и призванные стоять на страже государственных и общественных интересов. Различные коррупционные схемы (взятки, «откаты»), сопровождающие такие преступления в первую очередь подрывают авторитет государственной власти, способствуют усилению недовольства населения и оказывают резкое отрицательное влияние на социально-экономическую обстановку в стране. Кроме того они несут в себе угрозы развитию благоприятного инвестиционного климата, устойчивости национальной финансовой системы, международной репутации государства в целом, увеличения объемов денежных средств в теневом обращении.

В связи с этим всеми развитыми государствами особое внимание уделяется вопросам борьбы с хищением бюджетных средств и совершенствования национального законодательства в сфере государственных закупок. В данной связи необходимо отметить, что подразделения финансовых разведок, располагая порою уникальными возможностями по мониторингу кредитно-финансовой сферы, могут и должны стать активными участниками системы противодействия преступным проявлениям, имеющим место в области государственных закупок.

Целью настоящего исследования является выявление возможностей участия подразделений финансовых разведок в противодействии правонарушениям (преступлениям), совершаемым в сфере реализации государственного заказа.

Основные направления, затронутые в ходе настоящей работы можно обозначить как:

· определение уязвимых мест сферы государственных закупок, с точки зрения существования рисков связанных с хищением бюджетных средств;

· выделение наиболее распространенных видов правонарушений в сфере государственных закупок, как предикатного преступления;

· выявление типологий подозрительной деятельности, связанных со сферой государственных закупок (используемые методы, инструменты, механизмы);

· определение критериев подозрительности, характеризующих государственный контракт;

· оценка возможных методик выявления подозрительных финансовых операций, связанных с оплатой обязательств по государственным контрактам;

· выработка рекомендаций, направленных на повышение эффективности участия подразделений финансовых разведок в пресечении преступлений, связанных с государственными закупками.

В целом, настоящее исследование направлено на достижение двух первостепенных задач: первое - повышение общего понимания среди сотрудников ПФР, условий и процессов, возникающих в ходе совершения хищений государственных средств, выделяемых на проведение закупок. Второе - выработка рекомендаций и дополнительных мер, необходимых для эффективного выявления и предупреждения преступлений в данной области, а также легализации доходов,полученных в результате хищения государственных средств.

В рамках исследования всем государствам - членам ЕАГ и наблюдателям ЕАГ, был направлен соответствующий вопросник, подготовленный Росфинмониторингом.

По состоянию на 1 октября 2011 года в данном исследовании приняли участие ПФР следующих стран:

 Республика Казахстан (член ЕАГ);

 Республика Таджикистан (член ЕАГ);

 Республика Узбекистан (член ЕАГ);

 Российская Федерация (член ЕАГ);

 Республика Армения (наблюдатель ЕАГ);

 США (наблюдатель ЕАГ);

 Турция (наблюдатель ЕАГ);

 Итальянская Республика (наблюдатель ЕАГ).

Материалы, поступившие от участников настоящего исследования, имеют разную степень полноты. Наиболее подробные ответы на вопросник, c описанием анализа ряда правонарушений в сфере государственных закупок, представлены Республикой Казахстан и Республикой Таджикистан. Так же в данный отчет включены подробные данные по теме исследования от Армении, США, Италии, Турции, Узбекистана и России.

Имеющиеся материалы позволили получить важные данные, отвечающие на вопросы исследования, провести сравнение складывающейся в разных странах ситуации по вопросам пресечения преступлений в сфере государственных закупок.

Понятие «государственной закупки». Международное и национальное законодательство.

Функционирование систем государственных закупок в различных странах имеет общие черты, но, в то же время и различия, связанные с особенностями национального законодательства, регулирующего правоотношения в данной области.

Наибольший опыт госзакупок накоплен в США. Там первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в 1792 году. Он предоставлял полномочия в области закупок на государственные нужды министерствам финансов и обороны. Сегодня система закупок на национальные нужды в США в целом децентрализована. Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют «Правила закупок для федеральных нужд» и «Правила закупок для нужд обороны – дополнение».

В 1994 году законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 году насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм и методов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и поддержал электронную коммерцию (электронные технологии для деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.).

Источником консолидированной информации о госзакупках в США является Центральная информационная система федеральных закупок.

Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню, ведомства должны в электронном виде хранить данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму от 5 000 000 долларов США.

В странах ЕС доминируют две модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная. При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые закупки самостоятельно. Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В предельном случае централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки. Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. Централизованная модель, обеспечивая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как Служба закупок для системы национального здравоохранения (National Health Service Supplies). В ЕС, как и в подавляющем большинстве развитых стран, в основе государственных закупок лежат тендеры. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для национального законодательства по госзакупкам (принят в г.Нью-Йорке 31.05.1994 г.- 17.06.1994 г. на 27 сессии ЮНСИТРАЛ).

Законодательство, основанное на Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг или в значительной мере опирающееся на него, принято во многих государствах, в том числе в Азербайджане, Албании, Армении, Афганистане, Бангладеш, Гайане, Гамбии, Гане, Грузии, Замбии, Казахстане, Кении, Кыргызстане, Маврикии, Мадагаскаре, Малави, Монголии, Непале, Нигерии, Объединенной Республике Танзания, Польше, Республике Молдова, Руанде, Румынии, Словакии, Уганде, Узбекистане, Хорватии и Эстонии.

В национальном законодательстве всех стран-участниц опроса присутствуют законодательное определение понятия «государственные закупки».

Так, в США cогласно части 48 Свода федеральных правил раздел 3.104-1 – 11 (CFR) закупки федеральных органов подразумевают под собой приобретение федеральным органом (с применением конкурентного отбора и заключением договора) товаров или услуг (включая строительную отрасль) из нефедеральных источников при использовании выделенных средств.

В Республике Армения Согласно статье 2 Закона РА «О закупках» – «закуп» определяется как «возмездное приобретение заказчиком материальных и нематериальных активов (ценностей) – всех видов товаров, работ и услуг».

В Республике Казахстан, согласно Закона РК «О государственных закупках» от 21 июля 2007 года №303, государственные закупки - приобретение заказчиками на платной основе товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения функционирования, а также выполнения государственных функций либо уставной деятельности заказчика, осуществляемое в порядке, установленном настоящим Законом, а также гражданским законодательствомРеспублики Казахстан, за исключением услуг, приобретаемых у физических лиц по трудовым договорамлибо у физических лиц, не являющихся субъектами предпринимательской деятельности, по договорам возмездного оказания услуг, в рамках выполнения государственного задания, а также внесения взносов (вкладов), в том числе в уставный капитал вновь создаваемых юридических лиц.

В Республике Таджикистан, cогласно статьи 3 Закона РТ «О государственных закупках товаров, работ и услуг» государственные закупки – приобретение закупающей организацией товаров, работ и услуг методами, определенными настоящим Законом, финансируемые полностью или частично за счет государственного бюджета.

В Республике Узбекистан в соответствии с постановлением Кабинета Министров РУ от 08.04.2000 г. № 136 утвержден «Порядок обеспечения учреждений социальной сферы, спецпотребителей и государственного резерва основными продуктами питания», в котором определено, что государственные закупки - это закупки товаров полностью или частично за счет государственных средств.

В Республике Турция, в статье 4 Закона о государственных закупках № 4734 с заглавием «Определения» указано, что «Закупка означает процедуру, включающую заключение договора о приобретении товаров, услуг или выполнении работ с участником тендера, выбранным в соответствии с процедурами и условиями, определенными в настоящем Законе, и завершаемую подписанием договора после утверждения должностным лицом, ответственным за договор».

В Российской Федерации, в Федеральном законе от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Под государственными нуждами понимаются «обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ»

Таким образом, основным отличительным признаком в определении «государственные закупки», характерным для законодательства всех стран участниц исследования является приобретение товаров, услуг или выполнение работ за счет финансирования из бюджета.