Выборы гласных в уездное земское собрание производились на уездных съездах трех курий. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях.

Подготовка съездов избирателей, на которых осуществлялись выборы гласных, начиналась с составления по всем куриям списков лиц, имеющих право участия в них. Создание таких списков правила возлагали на уездные комиссии, состоявшие из лиц местной администрации (уездного предводителя дворянства, уездного исправника, полицмейстера, чиновника ведомства государственных имуществ и др.).

Выборы в земства проводились один раз в три года.

“Положение” 1864 г. состоит из пяти глав и 120 статей.

В главе 2 - “Состав земских учреждений” ст. 17 предусматривала категории лиц, которые не имели права участвовать в земских выборах. К ним относились: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

“Положение” предусматривало в ряде случаев участие в избирательных съездах поверенных, поскольку каждое ценное имущество должно было иметь своего представителя на избирательных съездах. С этой целью, если сам владелец имущества не мог участвовать в избирательном съезде, допускалось участие в них поверенных от: женщин; лиц моложе 21 года; владельца имущества, который не мог лично явиться на избирательный съезд.

В уездах и губерниях земские органы делились на распорядительные и исполнительные. Распорядительные органы - очередные земские собрания гласных заседали один раз в год. Они выбирали исполнительные органы - земские управы, состоящие из нескольких членов и председателя. О порядке их работы говорилось в главе 4 “Положения” - “Порядок действий земских учреждений”.

Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не позднее сентября, на десятидневный срок. Вопрос о сроках продления решал губернатор. Кроме ежегодных собраний в уезде были еще экстренные или внеочередные. Их проведение разрешалось министром внутренних дел. Уездное земское собрание открывалось и закрывалось уездным предводителем дворянства.

Губернские земские собрания собирались, как правило, один раз в год, не позднее декабря, на двадцать дней. Помимо очередных допускался созыв и экстренных (внеочередных) губернских земских собраний для решения вопросов, не терпящих отлагательства. Статья 85 предусматривала, что заседание земского собрания только тогда признавалось действительным, когда на нем присутствовало не менее одной трети всего числа гласных, собрание составляющих, и, во всяком случае, не менее десяти. Открывались и закрывались они губернатором.

Земские собрания определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на членов управ и т.д. На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ.

Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний распоряжались имуществом земства и хозяйством губернии и уезда. Они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием. Особое внимание в законодательных актах уделялось финансовой деятельности исполнительных органов земств.

Управа состояла из небольшого числа выборных земских гласных. Ст. 46 “Положения” 1864 г. уточняла, что в случае необходимости “собрания могут, если найду нужным, увеличивать число избираемых членов управы до шести”. В “Положении” указывалось, что не все гласные могли стать членами управы. К ним относились члены судебных мест (кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и контрольных палат и уездных казначейств, лица духовного звания, прочие же служащие могли занять должность члена управы только с разрешения начальства. Из лиц, участвовавших в земских съездах по доверенности и избранных гласными, право состоять в земских управах имели только поверенные учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих имуществом, которое давало основание на участие в земских выборах, а также неотделенные сыновья, уполномоченные быть на съезде их отцами.

По “Положению” 1864 г. земские учреждения не были включены в систему государственных органов, и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, должностные же лица земских управ не считались государственными служащими. Этим лицам вознаграждение выплачивалось из земских средств в размере, установленном уездными и губернскими земскими собраниями. Выбранным в земские органы гражданам не было предоставлено никаких льгот, за исключением гласных из крестьян и мещан, которые не подлежали телесному наказанию.

Члены земских собраний (председатель, гласные и представители казенных имуществ) перед вступлением в исполнение своих обязанностей приносили установленную общими законами о государственной службе присягу, такую же, как и все чиновники при поступлении на государственную службу.

Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие - специалисты-агрономы, ветеринары, медики, статистики, учителя и т.д. Земские служащие появились одновременно с созданием земств.

“Положение” предусматривало государственный контроль за работой земских органов, а также и судебный надзор за органами местного самоуправления. Обязанности земств были строго регламентированы. Администрация зорко следила не только за общественно-политической, но и за административно-хозяйственной деятельностью местных учреждений. Их постановления, займы, проекты смет, избрание на должности - все эти вопросы рассматривались и утверждались на уровне губернатора или министра внутренних дел.

Много внимания уделялось в “Положении” вопросу о соотношении компетенций губернских и уездных земств. Законодательство не ограничивалось констатацией общих принципов, к которым были отнесены территориальная принадлежность, как определяющее условие в решении вопросов, и обязательность решений губернских земств для уездных. В документе приводится подробный перечень дел, относящихся к исключительной компетенции губернских или уездных собраний. Предусматривался и порядок разрешения возникающих споров. Право уездных учреждений обжаловать постановления губернского собрания в законодательстве не было четко сформулировано. Для его обоснования ссылались на ст. 118 “Положения” о праве земских учреждений обжаловать в Сенат решения администрации.

В компетенцию земских учреждений входило решение всех местных хозяйственных дел - в пределах данной губернии или уезда. Ст. 6 гласила, что «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей». В то же время в ст. 7 оговаривалось, что «земские учреждения в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Всякое определение их, в противность сему постановленное, признается недействительным».

Никакой принудительной власти земства не имели, и для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам администрации и полиции.

Согласно закону земские функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу были выделены вопросы, тягостные для бюрократии, которые она охотно стремилась переложить на бюджет местного самоуправления. Строго говоря, эта группа вопросов (содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и полиции) не имела непосредственного отношения к местному самоуправлению.

К необязательным относились дела, которыми трудно было руководить из центра: страхование от пожаров, ремонт мостов и дорог, продовольственная и медицинская помощь населению, организация народного образования и т.д. Земские сметы показывают, что главный вид деятельности составляли обязательные повинности, истощавшие земский бюджет.

В основу деятельности земств был положен принцип определенного разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих центральных учреждений и по закону подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне администрация занималась преимущественно контролем за сбором налогов и охраной правопорядка. Все остальные местные функции были в ведении местного самоуправления (народное образование, здравоохранение, страхование от пожаров, кооперация, кредитно-финансовые мероприятия и др.).

Важным моментом земской деятельности кроме хозяйственной независимости была финансовая самостоятельность земств. По “Положению” основой финансовой деятельности земских учреждений были определенные земские сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями по уездам и губерниям (ст. 108). Земские сметы включали денежные доходы и расходы. Доходы по способам их получения делились на окладные и неокладные. Первые составляли главную основу земского бюджета. К ним относились доходы от налогообложения с недвижимого имущества в городах и уездах; свидетельств и патентов на заводы, производящие спиртные напитки, и на заведения, их продающие; трактиров вне городских поселений. Неокладные доходы складывались из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; судебных пошлин и сборов; пошлин за пользование земскими учреждениями и услугами; доходов от земских промышленных предприятий; штрафов и пени за просрочку уплаты земских сборов и т.д.

Земство имело право облагать население рядом прямых налогов. Эти налоги или сборы носили местный характер и распределялись среди населения. Раскладка земского сбора производилась по следующей схеме: сумма, предложенная по смете, делилась на цифру, выражающую ценность или доходность всех облагаемых имуществ, и полученный процент обложения умножался на ценность или доходность имущества каждого отдельного владельца. Так определялась денежная величина сбора с земского налогоплательщика.

Таким образом, подводя итоги анализа «Положения» 1864г., следует отметить, что оно не способствовало образованию стройной централизованной системы земских органов. Их функционирование допускалось только на губернском и уездном уровнях. Нижнее звено - волостное земство, наиболее приближенное к крестьянам и являвшееся важным в цепи местного самоуправления, отсутствовало.