Посреднические усилия и инициативы ООН в кипрской проблеме (1992-2004)

Организация Объединенных Наций - универсальная политическая организация, служащая площадкой для выработки наиболее важных всеобъемлющих решений по крайне актуальным и не терпящим отлагательств вопросам мировой политики в соответствии с нормами международного права. ООН, как известно, правомочна решать вопросы войны и мира.Не стоит при этом забывать, что еще одним немаловажным форматом деятельности ООН является «миротворческий кластер»: под эгидой ООН «выковываются» различные инициативы, планы урегулирования, принимаются резолюции, которые предусматривают отправку в нестабильный кризисный район «голубых касок»…

Миротворческая деятельность Объединенных Наций, разумеется, не могла обойти стороной этнический конфликт на Кипре. Вот уже почти полвека на средиземноморском острове действует миротворческий контингент: мандат миссии был установлен Резолюцией Совбеза ООН №186. С тех пор он неоднократно продлевался, а контингент ВСООНК (UNFICYP) размещен вдоль разделяющей Кипр «зеленой линии» и поныне.

Мы не можем, к сожалению, целиком и полностью сфокусироваться на интересном сюжете миротворчества на Кипре, поскольку большая часть его выходит за хронологические рамки нашей работы, вдобавок объем параграфа четко лимитирован. Потому сконцентрируемся на посреднических усилиях ООН в кипрской проблеме в постбиполярный период. В рамках этой темы, кстати, рассмотрим и деятельность ВСООНК на современном этапе.

В сферу исследовательских задач параграфа входит анализ и оценка эффективности деятельности ООН на Кипре с 1992-го по 2004 год. Структура параграфа выстраивается в хронологическом ключе. Последовательно рассматриваются такие инициативы ООН, как «Пакет идей» 1992 года, меры по строительству доверия 1993- 1994 гг., «челночные переговоры» с лидерами греческой и турецкой общин 1998-2000 гг. «Оперативную» часть параграфа завершает критический анализ кульминационного этапа деятельности ООН на Кипре - плана К. Аннана.

С теоретической точки зрения необходимо отметить, что ООН является внерегиональным многосторонним актором, играющим роль самостоятельного формата кипрского дискурса. На наш взгляд, ооновский формат является важным звеном комплексной системы кипрской проблемы, «генератором импульсов» на международном уровне. Как справедливо заметил российский специалист О.Н. Бредихин, «ООН, как и Евросоюз, - пересекающиеся плоскости международно-политического взаимодействия вокруг Кипра». Подтверждают тезис о значимости ооновского формата и зарубежные ученые-кипроведы, такие как Р. Фишер, Б. Брум и А. Калибер.

Начальную хронологическую скобку открывает инициатива ООН в форме «Пакета идей» 1992 года. Остановимся на ней поподробнее. «Пакет идей» - это совокупность документов, классифицированных по «главам» межобщинных переговоров. Таким образом, в начале 1990-х годов ООН руководствовалась пакетным подходом к кипрской проблеме.

«Пакет идей» был выдвинут тогдашним Генсекретарем ООН Б.-Б. Гали 10 апреля 1992 года в качестве основы для кипрского урегулирования. Его основная идея предусматривала создание двух федеративных государств с идентичными полномочиями для защиты культурной самобытности и гарантий политического равенства каждой общины. Предполагалось разделение властей между федеративными государствами и федеральным правительством. Полноправное демократическое представительство обеих общин должно было осуществляться в рамках двухпалатного законодательного органа.

В целом можно согласиться с точкой зрения российского специалиста О.Н. Бредихина, который полагает, что «Пакет идей» был по большей части весьма сбалансированным документом, учитывавшим интересы обеих сторон. В подтверждение этого тезиса заметим, что пакетный подход ООН предусматривал решение стержневых проблем кипрского конфликта с опорой на разделяемые обеими общинами принципы «двузональности и двухобщинности».

Но, как известно, «дьявол кроется в деталях». Итак, какие частности не были учтены ООН и предопределили провал «пакетной» инициативы? Полагаем, самой серьезной ошибкой Б.-Б.Гали и его команды явилась неправильная оценка конъюнктуры локального уровня кипрской проблемы. Так, у тогдашнего лидера турецких киприотов Р.Денкташа не было стимулов к продуктивному ведению переговоров по всекипрскому урегулированию, поскольку в правительстве самопровозглашенной ТРСК на тот момент не было ни одной политической силы, которая могла сломить упорство Денкташа и «толкнуть» его на конструктивную траекторию в переговорах.

Конкретные детали предложений «Пакета идей» обрекли эту инициативу на провал. В особенности это касается положения о предоставлении греческим киприотам гарантий безопасности, в соответствии с которыми предполагалось сохранить систему гарантий 1960 года в виде возможности вмешательства стран-гарантов и закрепления турецкого военного присутствия. Таким образом, документ не соответствовал основным интересам греков-киприотов.

Еще больше ооновская инициатива противоречила чаяниям турецких киприотов. Турецкие киприоты не соглашались с основами федеративного устройства объединенного кипрского государства: такой статус был для националистического Денкташа null and void - «нулем и пустотой». Лидер турецких киприотов выступал за предоставление турецкой федеративной части суверенитета и права выхода из состава федерации.

Вполне закономерно, что вскоре после старта межобщинных переговоров они зашли в тупик, а в августе 1992 года и вовсе были прерваны. Окончательно «Пакет идей» исчерпал себя в ноябре 1992 года. Таким образом, «пакетный» метод как попытка кипрского урегулирования в деятельности ООН оказался непродуктивным, поскольку стороны «утопили здравый смысл в деталях, увязнув в пикировках относительно ряда казуистических понятий».

Следующим шагом, предпринятым ООН на кипрском фланге, стал комплекс мер по укреплению доверия. Тактика посредничества ООН, таким образом, существенно изменилась - в июле 1993 года Генсек ООН представил на обсуждение лидеров греческой и турецкой общин ряд предложений. Предполагалось, что решение отдельных вопросов создаст условия для поэтапного выхода на очередной, более качественный виток межобщинных переговоров и сгладит «промахи» неудачного «пакетного подхода». После провала ранее выдвинутых ооновских инициатив, которые, как видим, были ориентированы на быстрое и всеобъемлющее достижение межобщинного урегулирования, в ООН надеялись, что «меры по строительству доверия» будут средством медленным, но верным.

Расчет аналитиков Объединенных Наций, однако, не оправдался. Итак, в чем же заключалась суть инструмента confidence-building (строительства доверия)? В первую очередь необходимо отметить, что предлагаемые меры во всей их совокупности должны были смягчить последствия политической и экономической изоляции турецко-кипрской общины. Да, греческий специалист М. Михаэль верно отметил, что «руководству турецких киприотов надо было создать “настрой” на переговоры».

Перейдем непосредственно к содержанию данной ооновской инициативы. На первом этапе реализации программы (май-июнь 1993 г.) лидеры греческих и турецких киприотов Г.Клиридис и Р.Денкташ были ознакомлены с первичным содержанием программы. Так, турецким киприотам было предложено приступить к передаче района Вароши под контроль ООН. В адрес киприотов-греков была высказана просьба рассмотреть вопрос о возобновлении работы международного аэропорта Никосии для его коммерческого использования в интересах обеих общин. В первой половине 1993 г. состоялись и встречи лидеров общин по данной проблематике, в ходе которых предложения ООН получили сдержанное одобрение.

По логике ооновских аналитиков, в случае возобновления работы столичного аэропорта у турецких киприотов появилась бы возможность значительно улучшить свое экономическое положение. Конечно, в идеале турки Кипра могли рассчитывать на участие в коммерческой эксплуатации «воздушной гавани» Никосии, создание собственной авиакомпании, возможность взимания различных аэропортовых сборов. Однако подобные перспективы вызывали настороженность у политического истэблишмента греков Кипра. Названные потенциальные возможности турецких киприотов вызывали у греков-киприотов опасение, что их материализация приведет к косвенному международному признанию ТРСК.

Турецкие киприоты не воспринимали, увы, выполнение договорных обязательств как императив: как известно, предварительная договоренность о передаче Вароши грекам-киприотам для ее заселения была достигнута еще в 1979 году. На первый взгляд, еще одна «мелкая» уступка в виде демилитаризации прилегающей к городку трассы фактически стала принципиально невыполнимой для турецкой стороны.

Как видим, посредническая деятельность ООН в деле кипрского урегулирования, применившей тактику по «строительству доверия», вновь оказалась бесплодной. Попытки «взрастить» доверие на ниве «мелких» уступок обернулись триумфом жестких реалий политического реализма и полуторалетней агонией инициативы.

Действительно, переговоры в рамках confidence-building measures велись с середины 1993-го до начала 1995 года. Первая фаза межобщинного «взаимодействия» - ipso facto, непрекращающихся противоречий длилась с июля 1993-го до лета 1994 года. Далее происходило постепенное затухание ооновского импульса.

В середине 1990-х годов кипрский вопрос вновь зашел в хронический тупик, равно как и ООН взяла тайм-аут в деле «инициативного конструктивизма». Следующим серьезным посредническим предприятием ООН стал план Аннана, ставший предметом межобщинных переговоров в период 2002-2004 гг. Однако перед тем, как перейти к конспективному анализу основных пунктов названного документа, в нескольких строках раскроем особенности деятельности ООН на Кипре с 1997 до 2002 гг.

Большой вклад в дело кипрского урегулирования внес Генсек ООН К. Аннан. Его первым шагом на кипрском направлении стал возврат к «пакетному подходу» в новом, обновленном качестве. Так, в середине 1997 г. Аннану удалось инициировать очередной раунд межобщинных переговоров между лидерами общин Г.Клиридисом и Р.Денкташем. Первый раунд переговоров при посредничестве спецпредставителя Генсека ООН Диего Кордовеса прошел успешно, однако турки-киприоты завели второй раунд в тупик.

В течение 1998-го - первой половины 2002 года подготавливалась почва для решительной атаки - плана Аннана: для снятия уровня напряженности был проведен ряд «челночных переговоров» при посредничестве спецпредставителей ООН А.Эркуса и А. де Сото. Действительно, как отмечает американский исследователь-международник Рональд Джеймс Фишер, «ООН организовала этот процесс, дабы “прощупать” почву межобщинной готовности и потенциала урегулированию, to pave the way - проторить путь для аннановской инициативы. Основной задачей “челночных переговоров являлось детальное ознакомление ооновских посредников с позициями обеих сторон кипрского конфликта по ключевым вопросам безопасности, территории, собственности и разделения властей».

По завершении названного этапа, во второй половине 2002 года продолжились переговоры о сближении между турецко-кипрским лидером и руководителем греческих киприотов - президентом Кипра. Традиционно они были «марафоном на месте». Нарастал уровень нестабильности локальной подсистемы, ситуация могла привести к болезненному пату или, в худшем случае, вызвала бы серьезный кризис. В сложившейся обстановке надо было действовать быстро и решительно. По этой причине, Генсек ООН К.Аннан официально представил инициативу по кипрскому урегулированию в ходе заключительного раунда переговоров о «сближении» между лидерами турецкой и греческой общин 11 ноября 2002 года. ООН как системный элемент международного аспекта проблемы «ответила» на локальный «вызов» - угрозу дестабилизации системы ввиду нестабильности и недостаточного прогресса межобщинных переговоров. Вероятность развития негативных сценариев действительно была сведена к нулю. Начался долгий переговорный процесс… Необходимо отметить, что план Аннана стал предметом обсуждения в течение более 50(!) раундов межобщинных переговоров с конца ноября 2002-го до конца марта 2004 года, поскольку каждая деталь имела значение. Генсек ООН рассчитывал, что результат посредничества - значительно переработанные и дополненные положения о принципах государственного устройства и основах функционирования - устроят в равной степени как греческих киприотов, так и представителей турецкой общины. Не мог не учитывать тогдашний Генсек ООН и позитивных сдвигов в «пространстве» кипрского вопроса. По мнению О. Бредихина, «план Аннана был нацелен на максимально результативное использование сложившейся благоприятной международной конъюнктуры для решительного внедренияна Кипре «всеобъемлющего урегулирования».

Фактически в начале XXI века на региональном уровне системы кипрской проблемы открылись «окна возможностей». На самом деле, в региональной специфике создались условия для тесного политического сотрудничества между двумя “motherland states”, странами, являющимися историческими родинами кипрских турок и греков, - Турцией и Грецией соответственно. Турции удалось совершить впечатляющий экономический рывок, ее внешняя политика стала открытой, многовекторной, направленной на конструктивное сотрудничество после прихода к власти Партии справедливости и развития в начале 2002 года. Ее руководитель Р.-Т. Эрдоган, возглавляющий эту ведущую турецкую силу и сегодня, сразу после того, как он был объявлен премьер-министром страны, провозгласил честные и конструктивные переговоры императивом для успешного кипрского межобщинного диалога. «Политический курс турецкого премьера Эрдогана в форме содействия плану Аннана стал одним из важных факторов, который создал реальные условия для придания динамического импульса турецко-греческим отношениям. В результате, началось турецко-греческое сближение <…> турецкие премьер и президент Эрдоган и Гюлль смогли снять остроту восприятия кипрского вопроса националистическим правительством ПАСОК во главе с лидером Г.Папандреу» [4], - констатирует немецкий специалист Фаустманн.

Позитивное влияние на динамику кипрской ситуации не мог не оказывать субрегиональный фактор Европейского Союза. Об эффективной взаимосвязи «брюссельского пряника» европейского членства и кипрского вопроса мы уже рассуждали в соответствующей главе. В этой части данной работы заслуживает упоминания интересная взаимосвязь фактора ЕС и плана Аннана. Она носила процедурный характер и заключалась в том, что временные рамки принятия решений по отдельным пунктам плана, его дополнению, пересмотру и корректировке были увязаны с графиком выполнения Кипром обязательств в рамках «присоединительного» процесса к Евросоюзу.

Если при разработке предыдущей значимой инициативы ООН - «Пакета идей», в чем мы убедились, основное внимание уделялось детализации ее содержания, то в данном случае акцент делался на временной точности и четкости. Действительно, реализация первого предварительного этапа обсуждения плана на межобщинных переговорах была «привязана» к Гаагскому саммиту ЕС (март 2003 года), а заключительный этап - референдум по плану Аннана - был назначен за неделю до формализации кипрского евросоюзовского членства. На этом основании в заголовке параграфа используется прилагательное «четкий» в качестве его основной характеристики.

«Четкая» инициатива создавала стабильный и продуктивный климат межобщинных переговоров. Их результатом стало появление новых, отредактированных версий плана. Так, первый вариант от 11 ноября 2002 года стороны «забраковали». Такая же участь постигла вторую, третью и четвертую версии плана, датируемые 10 декабря 2002-го, 26 февраля 2003-го и 29 марта 2004 годов. “Annan - V” - финальная версия плана была закончена 31 марта 2004 года. Референдум по вопросу принятия плана Аннана состоялся 24 апреля. Однако 65 процентов киприотов-греков отвергли его.

Почему так получилось? Какие факторы это вызвали? Для ответа на поставленные вопросы необходимо:

а) проанализировать план Аннана, выделить наиболее значимые положения;

б) определить «проблемные поля», уточнить расхождения в позициях сторон;

в) определить характер межобщинного восприятия идей, заложенных в плане.

Итак, цель плана - урегулирование кипрского конфликта <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%B8%D0%BF%D1%80%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9_%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D1%84%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D1%82> между двумя разделенными народами Кипра <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%B8%D0%BF%D1%80_%28%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%80%D0%BE%D0%B2%29> посредством создания нового государства - Объединенной Республики Кипр. Проект Кофи Аннана предполагал создание Объединенной Республики Кипр на основе принципов права, демократии, представительского республиканского правления, политического равенства греков-киприотов и турок-киприотов, двузональности (бизональности) и равного статуса составляющих государств. Конкретные шаги по достижению поставленной цели раскрываются в девяти главах плана: скрупулезно рассмотрены проблемы гражданства, собственности, обеспечения фундаментальных прав и свобод, безопасности.

«Камнем преткновения» стала проблема обеспечения безопасности. Автор данной работы считает, что именно она явилась одной из основных причин краха инициативы Аннана. Греческие киприоты выказали недовольство предложенным механизмом решения проблемы. Они считали, что предлагаемые им условия не дают гарантий их безопасности и раскритиковали их как неадекватные. Однако лучшей альтернативы греки так и не предложили.

В свою очередь, турецкие киприоты не пожелали идти на компромисс. Греческий журналист Дросиотис отмечал, что «турок-киприотов устраивали методы обеспечения безопасности, отраженные в тексте плана, поскольку они, на их взгляд, обеспечивали политическое единство и равноправие Кипра, гарантировали их правовой статус».

Как видим, несмотря на сложившуюся благоприятную международную конъюнктуру, очередная попытка ООН изменить к лучшему кипрскую ситуацию, полноценно и равноправно удовлетворить интересы обеих общин не увенчалась успехом, что подтверждается фактом отклонения плана на референдуме. «Уникальный исторический шанс решить кипрскую проблему упущен», - констатировал провал плана кипрского урегулирования тогдашний Генсек ООН Кофи Аннан.

Итак, в данном параграфе мы проанализировали конкретные шаги, предпринятые ООН в поисках ключа к решению кипрской проблемы. Общей чертой для «Пакета идей», комплекса «мер по укреплению доверия», «челночных переговоров» и, наконец, плана кипрского урегулирования, инициированного К.Аннаном, является факт честного брокерского характера действий ООН, выступившей в качестве посредника-организатора переговорного процесса. Различия, как мы убедились, заключались в деталях, определявших заданность, направленность той или иной идеи.

В целом, за период с 1992-го по 2004 год ООН внесла большой вклад в дело кипрского урегулирования. Значимость данного политического форума сохранится и подтвердится и в последующие годы. В следующем параграфе пойдет речь о факторе ООН в кипрских делах в начале XXI века, с 2004-го по 2012 год, будет дан аналитический срез ее действий, сделаны концептуальные заключения.