Принципы государственных гарантий в социальной сфере

Определяя роль государства в сфере социальной политики, польские теоретики и практики говорят о формировании новой модели этой политики, которая, с одной стороны, не может игнорировать многие организационные формы, функционировавшие в условиях реального социализма (например, общественные фонды потребления, социальную деятельность предприятий и т.д.), а с другой - должна учитывать организационные и структурные изменения рыночного характера. Отрыв же социальной деятельности государства от экономических реалий на этапе трансформации, быстрая коммерциализация тех сфер деятельности, где раньше распределительные функции выполняло государство, ликвидация старой социальной инфраструктуры толкает государственную социальную политику в направлении благотворительности, которая оказывается малоэффективной перед лицом нарастающих явлений социальной деградации. Сегодня в Польше общепризнанно, что предпосылкой создания основ многоуровневой социальной деятельности на этапе трансформации является возрождение местного самоуправления, основанного на общественной инициативе, активизирующего семью и личность, добровольческие организации, группы взаимопомощи. В новой модели социальной политики именно они должны быть партнерами как государственной администрации, так и местного самоуправления в обеспечении и распределении средств для деятельности организаций, оказывающих общественные услуги. Основным методом хозяйствования в сфере социального обслуживания и решения социальных проблем местного масштаба является партнерство государственных и общественных организаций. Это предполагает множественность и разнородность субъектов локальной социальной политики и их тесную интеграцию.

Такая интеграция и должна стать основой эффективной системы государственных социальных гарантий. Именно на формирование такой структуры субъектов социальной политики и ориентирован Закон о социальной помощи. Этот закон был принят в Польше 29 ноября 1990 г. Он заменил действовавший ранее закон от 1923 г. и множество частных ведомственных инструкций и постановлений. 4 января 1993 г. был принят новелизованный текст этого закона, который с незначительными изменениями действует до настоящего времени. Закон создал новую базу функционирования системы социальной помощи в стране и ее структуру, опирающуюся на формируемые структуры самоуправления. Он также определяет порядок взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. Однако переход от формально-лозунгового самоуправления к формированию реальных социальных субъектов на местах требует не только создания формально-правовых рамок, что в целом уже осуществлено, но и, что гораздо труднее, реальной активизации деятельности органов территориального самоуправления (гмины должны иметь финансовые и материальные возможности, а также уметь их использовать).

Поэтому одним из направлений изменений в социальной сфере является децентрализация (хотя, как отмечают исследователи, наблюдаются и центростремительные тенденции), создающая предпосылки для лучшего изучения потребностей и рационализации деятельности в сфере социальных услуг. Одновременно со всей остротой выявляются территориальные диспропорции как в самих социальных потребностях, так и в возможностях их удовлетворения. Бедные территории, как правило, больше отстают в развитии сфер удовлетворения элементарных потребностей: образования, здравоохранения, социальной помощи и т.д. В то же время у них меньше средств для удовлетворения этих потребностей.

Сегодня в Польше пока отсутствует долгосрочная концепция социальной политики и почти в неизменном виде сохраняются институты социальной политики, действовавшие на предыдущем этапе развития. Одним из достоинств социальной политики, реализуемой в Польше сегодня, является стремление не форсировать реформы и не начинать кардинальных изменений без четкого представления о целевой модели. Однако рано или поздно выбор между перераспределительной, либерально-социалистической или либеральной моделью обозначит кардинальные изменения в субъектно-объектной структуре социальной политики (государство - организации самоуправления - профсоюзы - религиозные организации и конфессии - рынок - семья и т.д.). Именно поэтому в Польше многочисленные проекты реформ в отдельных сферах социального обслуживания (здравоохранение, система пенсионного обеспечения, система социальной защиты безработных, защиты семьи, детства и материнства, противодействия бедности, степень децентрализации прав и обязанностей субъектов социальной политики и др.) находятся в стадии общественного обсуждения, на которой и выявляются плюсы и минусы того или иного варианта, степень его общественной эффективности и возможные потери.

Достаточно быстро и эффективно была создана система смягчения такого социально опасного явления, как безработица; угрожающий характер нарастания бедности в обществе заставил уже в самом начале реформ оперативно переориентировать политику на помощь семье, повысив ее адресность, в первую очередь, путем передачи части функций и финансовых средств с государственного на местный уровень.

В Польше, как и в других странах Центральной и Восточной Европы, создаются новые для этих стран организационные формы социальной защиты тех групп населения, которые больше всего пострадали от рыночных преобразований - организации социальной помощи. Возникновение рынка труда в условиях глубокого спада производства, либерализации экономики и начала процессов структурной перестройки породило быстрое нарастание массовой безработицы, что стало причиной динамичного развития инфраструктуры рынка труда и, прежде всего, бюро по трудоустройству, выполняющих сегодня административно-социальные функции по отношению к безработным. В Польше, как и в других странах Восточной и Центральной Европы, возрастают трудности бюджетного финансирования расходов на социальные нужды. Процессы трансформации, протекающие в условиях экономического кризиса, сопровождаются кризисом публичных финансов, частично связанным с изменением источников бюджетных поступлений.

 В последние годы в Польше предпринимались многочисленные попытки разработки концепции реформы господствовавшей более сорока лет государственной монополии в сфере здравоохранения. Все они пока не увенчались успехом. Среди причин слабой эффективности попыток реформирования системы здравоохранения эксперты выделяют прежде всего отсутствие общей концепции стратегических целей реформы, а также единой воли во властных структурах относительно проведения реформы здравоохранения (здравоохранение зачастую используется политиками для политической игры).

Очевидно, что при разработке реформы системы здравоохранения речь может идти о смешанной модели: при заметной роли государства должны развиваться страховые формы в виде самострахования, общественного страхования, взаимного страхования и частного страхования.

В сфере социальной помощи формируется разветвленная сеть учреждений во главе с публичными организациями, осуществляющими помощь и подчиняющимися как органам государственной администрации (воеводские центры), так и органам местного самоуправления (на уровне города, городского района и гмины). Они взаимодействуют с подчиненными им центрами стационарного или полустационарного обслуживания и оказывают соответствующие услуги на дому, используя для этого частные агентства, которые предоставляют сиделок и младший медицинский персонал.

 По оценке польских специалистов, развитие сферы социальных услуг в первой половине 90-х гг., несмотря на растущие бюджетные дотации, замедлилось, потому что все больше средств отвлекается на решение проблемы безработицы и проблемы бедности, а на развитие науки, здравоохранения и образования средств, как всегда, не хватает.