Способы управления государственным долгом

Управление государственным долгом – совокупность мероприятий государства (правительства, центрального банка, министерства финансов и других государственных органов) по погашению внешних и внутренних займов, организации выплаты доходов (процентов) по ним, изменению условии и сроков ранее выпушенных займов, размещению новых долговых обязательств. [7]

Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием "реструктуризация", т. е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусмат­ривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения:

· рефинансирование;

· конверсия;

· выкуп долга;

· консолидация;

·  унификация;

· аннулирование государственного долга;

· секъюритизация;

· использование облигаций Брейди.

    Рефинансирование - это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Исполь­зуются три способа рефинансирования госдолга:

· замена обязательств (с согла­сия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме экви­валентные погашаемым;

· досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;

· размещение (продажа) новых облига­ций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

Другой способ - выкуп долга. В случаях когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разре­шить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выиг­рыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслу­живанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы.[8,c.60]

Благоприятная экономическая ситуация для выкупа внешнего государ­ственного долга сложилась в Российской Федерации в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это позволило России сформировать Стабилизационный фонд, который на начало 2006 г. достигает величины 1 трлн. долл. Переговоры с членами Парижского клуба кредиторов, долг перед которыми на 1 января 2005 г. составил 43,1 млрд. долл., или почти 40% общего внешнего государственного долга, завершились договоренностью, что Российская Федерация досрочно выплатила по номиналу 15 млрд. долл. По расчетам Минфина РФ, только в 2005 г. страна сэкономила на процентах 400 млн. долл., а до 2020 г. - почти 6 млрд. долл.

  Секьюритизация долга - переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капита­лы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы:

· иностранные облигации - эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства;

· еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

К началу 1990-х гт. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложен­ная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран мини­стром финансов США Н. Брейди, - "план Брейди". На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвид­ностью - 25-40% номинала. В результате переговоров должников с кредитора­ми в 1990-1994 гг. был осуществлен выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долл. Они являются государственными облигациями, эмити­рованными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди: [8,c.61]

· паритетные (с уменьшенными процентами);

· дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга);

· ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками);

· долговые конверсионные (новых займов), новые долговые;

· проце­нтные;

· капитализированные.

Приведенные методы управления государственным долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным долгом и широко используются развитыми стра­нами и международными финансовыми организациями. Наряду с рыночными мировая практика использует и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам.

К административным методам отно­сятся:

· конверсия;

· консолидация;

· унификация;

· отсрочка погашения;

· списание;

· аннулирование долга.

Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенными видами ее являются:

· обмен на долговые обязательства третьих стран;

· погашение долга товарными поставками;

· обрат­ный выкуп долга заемщиком на особых условиях;

· обмен долга на собствен­ность и т. п.

   Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

В качестве примера можно привести конверсию займов, проведенную Российской Федерацией в 1999 г. в рамках новации государственных краткос­рочных облигаций и облигации федеральных займов с постоянным и перемен­ным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущен­ных в обращение до 17 августа 1998 г. Конверсия носила принудительный характер, предполагала пересчет суммы долга на основе дисконтирования номинальной стоимости обмениваемых бумаг и замену ранее выпущенных ценных бумаг на новые с постоянным и переменным купонным доходом со сроками обращения от трех до пяти лет и частичной выплатой денежных сумм.[8,c.61]

Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегче­ния выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осущес­твляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, про­лонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолида­ции, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Аннулирование государственного долга - отказ государства от всех обяза­тельств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. В США в 1838 г. восемь южных штатов отказались платить по муниципальным облигациям, объяснив это "нелюбовью к иностранцам". После Октябрьской революции советское правительство отказалось платить по государственным долговым обязательствам как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг, поскольку это были долги царской России.[8,c.62]

 

 

  3. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Преодоление экономического кризиса за счет финансовых вливаний со стороны государства помимо положительных моментов имеет и свою темную сторону: рост государственного долга со всеми отрицательными социально-экономическими и политическими последствиями.

В последние годы Россия всеми силами стремилась сократить долги, накопленные еще со времен СССР и предыдущего кризиса 1998 года, но экономические потрясения 2008 года снова отбросили государство в борьбе со своим долгом на несколько позиций назад.

На протяжении ряда десятилетий многие страны прибегали к расширению масштабов внутренних и внешних заимствований в надежде на решение накопившихся социальных проблем и на создание условий экономического роста путем активизации инвестиционного процесса. Однако займы редко использовались в целях крупномасштабного инвестирования. В этом и состоит проблема – неумение правильно распорядится имеющимися ресурсами.

Государство, в рамках инвестиционной политики не оказывало серьезной финансовой поддержки наукоемкой составляющей государственного сектора в экономике и социальной сфере; связанная с этим низкая доходность предприятий обрабатывающей промышленности, происходит выведение временно свободных средств за границу, ослабляющее ресурсную базу банковского сектора России. В этих условиях частным и государственным корпорациям приходится обращаться за внешними кредитами. Во многом именно это обстоятельство и определило сегодняшнее бедственное положение большинства компаний. В результате быстрыми темпами растет внешний корпоративный долг. В 2008 году он достиг исторического максимума и составил 413,3 млрд. долларов. [10, с. 25]

В настоящее время мы можем наглядно наблюдать трансформацию частного корпоративного долга в долг государственный. Спасая крупные, стратегически важные предприятия от банкротства и приобретая их за счет собственных средств, государство также получает «в подарок» и все имеющиеся у этих компаний долги.

Внутренний долг государства, который изначально оценивается как менее болезненный для экономики страны, также продолжает расти. Резкий скачок его роста произошел осенью 2008 года, когда кризис вплотную добрался и до России. Только за октябрь месяц прошлого года внутренний государственный долг, выраженный в ценных бумагах государства, увеличился почти на 8 млрд. рублей и составил 1 трлн. 378,500 млрд. рублей. На 1 февраля 2009 года эта сумма увеличилась уже до 1 трлн. 423,268 млрд. рублей. [11]

Совокупный объем государственного долга возрос за январь-апрель 2009 года, по оценке Минэкономразвития, на 1,5%, составив по состоянию на 1 мая 2,732 триллиона рублей против 2,692 триллиона рублей на начало года. [11]

Конечно же, рост государственного долга есть неотъемлемая часть борьбы с любым финансовым кризисом. В условиях снижения платежеспособного спроса и покупательной способности граждан бездействие государства может привести к значительному упадку экономики страны. Активные же государственные действия и правильная долговая политика позволяют преодолеть кризисные явления и избежать состояния экономической депрессии, по сравнению с которой рост государственного долга – относительно малая цена.

Рост государственных внутренних заимствований и общей величины внутреннего государственного долга является реальностью бюджетного процесса, в котором отчетливо прослеживается крайне низкое качество бюджетного планирования и прогнозирования.

Достаточно указать на то, что по сравнению с проектировками бюджета на 2008 г. в течение января – июня 2008 г. в закон о бюджете были внесены изменения, в результате чего доходы бюджета увеличены с 6,67 трлн. руб. до 8,96 трлн. руб. Дополнительные доходы составляют 2,29 трлн. рублей. Аналогично (в меньшей степени) выросли и расходы бюджета. [12, с. 19] Такова «точность» нашего бюджетирования. При таком уровне бюджетного планирования и прогнозирования бюджетная политика оказывается сомнительной.

Требует решения проблема учета государственного долга. Это особенно актуально по отношению к так называемому «непредвиденному долгу». Речь идет об обязательствах РФ по предоставленным ею государственным гарантиям, которые в соответствии с Бюджетным кодексом включены в понятие «государственный долг РФ».

Другая проблема учета долговых обязательств – должное внимание ко всей совокупности долговых обязательств. Например, Министерство финансов РФ с нарушением установленного порядка бюджетного учета переоценивает задолженность РФ по долговым обязательствам. Оно делает это не ежемесячно, как положено, а намного реже – только раз в год при проведении инвентаризации по состоянию на 31 декабря отчетного года. Такая переоценка искажает действительное положение.[12, с. 21]

В управлении государственным долгом и внешних активов актуально ужесточение их нормативного регулирования. В бюджетном кодексе РФ были выработаны определенные лимиты и ограничения, так или иначе связанные с государственным долгом. Но при всей значимости таких ограничений сопоставление фактически достигнутых объемов и их нормативных значений не осуществляется. То есть, ограничения носят имитационный характер, что не способствует совершенствованию управления государственным долгом.

Еще одна немаловажная проблема – отсутствие законодательно закрепленных норм определения объема государственного внешнего долга в соответствии с международной практикой его учета и статистического отражения. Это существенно ограничивает возможности оперативного управления им.

Назрела необходимость обеспечения органами федеральной власти полного учета и достоверности информации о долговых обязательствах. Только при этих условиях может быть более четкой система управления государственным долгом.

В качестве практических рекомендаций по оптимизации российской системы управления государственным внешним долгом можно предложить следующее:

1. Передать функцию оперативного управления государственным долгом от Минфина России в ведение самостоятельной государственной структуре, аналогичной "автономным агентствам" ряда европейских стран. В печати прошли сообщения, что готовятся документы по созданию на базе ВЭБ коммерческого банка и агентства по обслуживанию внешнего долга. После реализации этих проектов, у правительства, видимо, появится структура, которая сможет оперировать на рынке в качестве автономной единицы, что позволит решить проблему выкупа долга, не затрагивая двусторонний государственный уровень.

2. Совершенствовать систему обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого может использоваться упомянутое агентство по управлению долгом, зарплата сотрудников которого зависела бы от результатов их деятельности. Кроме того, какая-то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое управление нескольким независимым менеджерам, что позволит министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с операциями своих сотрудников.

3. Ввести единую систему централизованного учета дебиторской и кредиторской задолженности государства. Сказанное подразумевает, во-первых, активизацию деятельности по возврату кредитов, предоставленных ранее СССР развивающимся странам и Российской Федерацией странам СНГ. В 2001 г. Правительство РФ обеспечило возврат этой задолженности в объеме, составляющем лишь чуть больше 1,5% от общей суммы имевшейся задолженности. Необходимо увеличить поступления по этим статьям. Кроме того, урегулирование долга СНГ России служит инструментом признания правопреемства России в отношении активов СССР.

4. Улучшить состояние источников обслуживания внешнего долга. В бюджетной сфере целесообразно установление ограничений на размер дефицита федерального бюджета Практика формирования профицитного бюджета демонстрирует твердое намерение правительства рассчитываться по долгам. Необходим поиск дополнительных источников дохода бюджета, в частности следует обратить внимание на доходы отприватизации, которые зачастую используются для снижения долга. Отметим, что при проведении приватизации существует возможность выпуска государственных конвертируемых облигаций. Они размещаются на международных финансовых рынках конвертируемых государственных облигаций, которые по желанию инвестора могут обмениваться на акции приватизируемого предприятия. Подобная привлекательная возможность позволяет государству разместить приуроченный к приватизации выпуск конвертируемых облигаций на относительно льготных условиях. Это предложение, по мнению автора, будет полезно при начале третьего этапа массовой приватизации.

Актуальны и другие возможности по увеличению внутренних источников. К примеру, возможен выпуск мобилизационного внутреннего валютного займа в объемах, необходимых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу (или их части). Таким образом, изменится природа долга путем перехода из внешней формы во внутреннюю, что обусловит распределение доходов в пользу российского населения, а не иностранцев. Но для этого необходима система твердых гарантий по займам.

5. Детально рассмотреть политику заимствования субъектов Федерации. Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и др. также являются заемщиками на международных рынках капитала, что подразумевает координацию всех заимствований субъектов РФ с федеральной программой государственных заимствовании.

6. Разработать альтернативные варианты политики управления внешними обязательствами для случаев резкого ухудшения ситуации на мировых товарно-сырьевых и финансовых рынках.

7. Совершенствовать российское законодательство в плане расширения и уточнения актов о государственных внешних заимствованиях, а также с целью формирования надежного национального рынка производных финансовых инструментов. В условиях продолжающегося оттока капитала из страны необходимо ужесточение норм валютного законодательства.

8. Организовать подготовку квалифицированных специалистов в области управления внешним долгом. Для этого необходимо введение соответствующих дисциплин в ВУЗах страны, а также создание специализированных НИИ.

На взгляд экономистов, реализация предложенных выше мер поможет смягчить проблему платежей по внешнему долгу, повысит эффективность управления государственным внешним долгом на ближайшую и отдаленную перспективу.

 

 

Заключение

Финансовые отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного внешнего долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления, развитие международного сотрудничества и на многие другие элементы социально-экономической жизни общества. Этим объясняется существенная и многогранная роль государственного внешнего долга в развитии страны.

В последнем десятилетии Россия попала в замкнутый круг экономических противоречий: превышение расходов над доходами федерального бюджета формировало дефицит бюджета, который покрывается за счет государственных заимствований, в том числе внешних, что привело к увеличению расходов на их обслуживание.

Таким образом, в настоящее время Российская Федерация не может в полной мере выполнять свои обязательства по обслуживанию государственного долга без его реструктуризации. В последние годы наблюдается увеличение российского внешнего долга. Достигнутые соглашения о реструктуризации долга не уменьшают его величину и в ближайшее время, после окончания льготного периода, долговая нагрузка будет возрастать. Вновь привлекаемые иностранные заимствования фактически направляются на обслуживание существующей задолженности. При этом общая сумма задолженности увеличивается.

Существует необходимость реального определения предельного уровня внутренних и внешних заимствований. При отсутствии экономического роста, на обслуживание государственного долга должна направляться минимальная сумма бюджетных средств, не больше, чем расходуется на национальную оборону и народное хозяйство. В России же, при снижении объемов производства, на обслуживание государственного долга направляется примерно 4%, на национальную оборону примерно 3%, на народное хозяйство 2% к ВВП.

Так как в России очень сложное экономическое положение, при спаде производства нельзя расходовать займы на потребление и обслуживание государственного долга, необходимо вкладывать их в экономику. Однако отказ от выплат кредиторам грозит изоляцией и стагнацией, так как собственных средств недостаточно для финансовых вливаний в производство. Поэтому следует осуществлять комплексную стратегию как в направлении переговоров по реструктуризации и конверсии государственного долга, что на сегодняшний день предпринимается Правительством, так и создания благоприятных условий для инвестиций в реальный сектор экономики, а не строительства "финансовых пирамид".

Политика, направленная на инвестиции, позволит увеличить национальный доход. Только при ежегодном приросте ВВП обслуживать и погашать государственный долг можно будет без особого ущерба для экономики.

В заключение следует отметить, что дело не столько в относительной тяжести государственного долга, хотя и это, несомненно, важно, сколько в степени экономического развития, абсолютных размерах ВВП, уровне благосостояния граждан.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. пособие/ Ред. Колпакова Г. М.- 2-е изд., переработ. и доп.- М.: Финансы и статистика, 2003.- 496 с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.:

3. Финансы: Учеб. пособие/Под ред. проф. А. М. Ковалевой.-

4-е изд., перераб. и доп. - М.: Финансы и статистика, 2005.— 384 с.

4. Счетная палата РоссийскойФедерации//www.ach.gov.ru/bulletins

5. Балабанов И.Т. Основы финансового менеджмента: Учеб. пособие. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Финансы и статистика, 1999. – 512 с.17

6. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 1997. – 248 с.

7. http://www.budgetrf.ru/Publications/Glossary/Glossary1830.htm

8. Воронин Ю. С. Управление государственным долгом/Ю. С. Воронин// Экономист.-2006-№1-С.58-67.

9. Смирнов О.В. Государственный внешний долг России: проблемы и перспективы // Финансы.−2001.−№10.

10. Мартьянов, А. В. Актуальные проблемы управления государственными заимствованиями Российской Федерации / А. В. Мартьянов // Финансы и кредит. - 2009. - № 7. - С. 23 - 31.

11. Официальный сайт Министерства финансов РФ // www.minfin.ru

12. Селезнев, А. Совокупный государственный долг, его регулирование / А. Селезнев // Экономист. - 2008. - № 8. - С. 13 - 26.