Понятие и задачи юридической экспертизы

Юридическая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта.

В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить:

обеспечение единства правового пространства;

принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона;

подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.

В то же время встречается и довольно узкое понимание юридической экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.

Оценка соответствия того или иного нормативного правового акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы.

Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении.

Ю.Г. Арзамасов и Т.Н. Рахманина выделяют два этапа проведения правовой экспертизы: исследовательский этап, направленный на изучение объекта экспертизы, и этап составления экспертного заключения.

Юридическая экспертиза предполагает оценку:

формы нормативного правового акта;

его целей и задач, предмета правового регулирования;

компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт;

порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям законодательства;

соответствия другим нормативным правовым актам;

соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) техники.

Как правило, не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.

Министерство юстиции Российской Федерации в приказе от 29.10.2003 г. № 278 рекомендует цели, задачи и предмет правового регулирования акта анализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина", а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего эксперту следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.ст. 5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие).

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Следует изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

В ходе юридической экспертизы Министерством юстиции России рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма акта;

наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания акта;

номер акта;

полное наименование должности лица, подписавшего акт;

источник официального опубликования;

дата (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Общими для всех регионов несоответствиями актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;

включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актам федерального законодательства.

Основными признаками несоответствия правового акта федеральному закону являются:

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;

неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;

нарушение порядка принятия правового акта;

иные признаки.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства. Вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкретному случаю.

 

2. Экспертное заключение на проект нормативного правового акта

По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение.

В экспертном заключении, как правило, отражаются следующие сведения:

реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение государственного органа или должностного лица и другие);

предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, тоследует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

Следует отметить, что существует два вида экспертных заключений:

заключения, в которых оценка соответствия формы и содержания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает самостоятельное положение и является обязательным элементом заключения.

заключения, в которых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам правотворческой (законодательной) техники не является обязательным элементом заключения.