Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

1. При осуществлении возложенных на прокурора функций он:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина;

- привлекает к ответственности лиц, нарушивших закон;

- содействует возмещению причиненного ущерба;

- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело. Он принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении. Или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в органы или должностному лицу, которое имеет полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях.

4. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемого в порядке гражданского судопроизводства и являющимся пострадавшим, но по состоянию здоровья, возрасту, или иным причинам не может лично отстаивать в суде (арбитражном суде) свои права и свободы, прокурор представляет его интересы. А так же когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение - прокурор предъявляет и поддерживает в суде (арбитражном суде) иск в интересах пострадавших. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во многом идентичны полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов[1]. Вместе с этим они имеют определенные отличия. Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека. Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которой определяется необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагирования на него. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных, либо когда представленные доказательства вызывают сомнение, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения выступают поводом для проведения проверок. Помимо поводов должны быть также и основания для их проведения. Проверка может проводиться лишь при наличии в поступившей к прокурору информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки обычно устанавливаются следующие обстоятельства:

- имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;

- в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод: какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом, организацией и конкретно кем из их руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека;

- какие обстоятельства способствовали их нарушению.

Характерным для данной сферы надзора является полномочие прокурора, выражающееся в разъяснении пострадавшим ряда защиты их прав и свобод. Потребность в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых, личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган и во-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных прав и свобод могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу. Прежде всего прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган. Конституцией Российской Федерации установлен всеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем также сообщается пострадавшему. Кроме того прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, т.е. теми, кому непосредственно причинен вред нарушениям их прав и свобод Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит. Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку на жалобы, заявления и иные сообщения о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению, пресечению, и привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, а так же возмещению причиненного ущерба. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики. В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно опасные — преступные формы, к нарушителям должны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данного требования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения прав личности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свобод человека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороны правоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточной степени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на права и свободы граждан. При рассматривании конкретных материалов прокурору следует обращать особое внимание на выявление признаков преступлений. Которые могут содержаться в действиях должностных лиц, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, нарушивших права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела - оно должно немедленно возбуждаться. Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагал достаточной для реализации уголовного преследования информацией об обстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина, лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он должен обеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В таком случае проверка прокурора представляла бы суррогат следствия, что в последующем оказало - бы, несомненно, отрицательное воздействие на результаты подлинного, осуществленного на законной процессуальной основе расследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорские материалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальной направленности на ход расследования преступления. Преобразования, проходящие в России в настоящее время повышают приоритет личности, создают предпосылки для повышения роли прокуратуры, как федерального централизованного надзорного органа в укреплении законности и правопорядка в стране. В настоящее время правозащитная деятельность прокуратуры выходит на первый план, и здесь у нее огромное поле для деятельности. Выделенное в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» надзора как самостоятельное направление деятельности прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - является наглядным подтвержденим существенного усиления в современных условиях ее правозащитной роли. Нормы Закона в этой части, обеспечивают развитие и подкрепление Конституции Российской Федерации. Соблюдение норм и принципов международного права, закрепивших соблюдения прав и свобод человека и гражданина, как фундаментальной основы жизни демократического правового государства, каким ныне провозглашена Россия. Уровень решений на основании Федерального закона по вопросам деятельности прокуратуры, отражает соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Это позволяет характеризовать его, как акт, полностью соответствующий международным стандартам, в том числе стандартам Совета Европы. Впервые, по вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Законе посвящена специальная глава. В ней четко определены предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочия прокурора в этой жизненно важной сфере, средства и формы прокурорского реагирования на нарушение личной неприкосновенности, политических, социально-экономических прав и свобод граждан. На прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Как за федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными), так и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, так и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, что особенно актуально в настоящее время. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор – его в первую очередь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И сели они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурор выступает одной из гарантий реального поведения прав и свобод человека и гражданина. Не может быть исключением и деятельность прокурора, поддерживающего государственное обвинение в суде, которая имеет также правозащитный аспект. Именно в целях обеспечения законности, правосудия, прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства прокурор участвует в рассмотрении уголовных дел судами. Прокурор идет в суд, чтобы способствовать справедливому наказанию виновного и не допустить неоправданного осуждения подсудимого. Как государственный обвинитель, прокурор является именно тем должностным лицом, которое способно надлежащим исполнением возложенных на него уголовно-процессуальным законом полномочий непосредственно обеспечить законные права и свободы человека и гражданина. Правозащитная функция прокуратуры в ее полном объеме выделилась сравнительно недавно. И многое на этом направлении прокурорского надзора нуждается в дальнейшем осмыслении, анализе, изучении, научном обосновании. Возможны и разумные корректировки, связанные с совершенствованием самого предмета надзора. Прокурорский надзор и вся многогранная правоохранительная деятельность российской прокуратуры являются одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан. Поэтому государство и общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, приводила к реальному укреплению законности и правопорядка. Прокурору следует установить действенный надзор за законностью процессуальных решений следователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного или необоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом. Реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, имеет характер административного правонарушения. В части возбуждения производства по административным правонарушениям он должен основываться на правилах, изложенных в ст. 22, п. 2 и ст. 25. п. 2 Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации". Должны учитываться изменения от: 17 ноября 1995 г.; 10 февраля, 19 ноября 1999 г.; 2 января, 27 декабря 2000 г.; 29, 30 декабря 2001 г.; 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г.; 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г.; 15 июля, 4 ноября 2005 г.; 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.; 25 декабря 2008 г.; 17 июля, 28 ноября 2009 г.; 1 июля, 28 декабря 2010 г.; 7 февраля, 6, 8 ноября, 21 ноября 2011 г. Прокурор возбуждает производство об административном правонарушении. Прокурор осуществляет возложенные на него функции по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Он наделен правом передачи сообщения о правонарушении, материалов проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Решение о возбуждении производства об административном правонарушении или передаче материалов полномочным органам принимается исходя из обстоятельств совершенного правонарушения. Личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае принимаются во внимание также соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решений по делам об административных правонарушениях. Сообщения и материалы проверок передаются прокурорам незамедлительно: сообщения — в день поступления, материалы проверок — сразу же после их завершения. В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, либо обладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особое общественное значение, либо связаны с защитой, так называемого безгласного интереса, либо с защитой не персонифицированного интереса. Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушениями вреда. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, являющемся полномочными устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона. Настоящая статья по своему содержанию повторяет основные положения ст. 23 и 24 Закона. Изложенные в комментарии к указанным статьям рекомендации могут найти применение в практике надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина практически в полном объеме.При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и граждан;

- привлекает к ответственности лиц, нарушивших закон;

- содействует возмещению причиненного ущерба;

- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ». При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело. Он принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, то прокурор возбуждает производство об административном правонарушении. Он незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в органы или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. При нарушении прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может присутствовать лично в суде или арбитражном суде, отстаивая свои права и свободы; когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение - прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во многом идентичны полномочиям прокурора при надзоре за исполнением законов. Вместе с этим они имеют определенные отличия. Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека. Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которая определяет необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод человека позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформулировать мнение о характере реагирования на него. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных либо когда представленные доказательства вызывают сомнения, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения выступают поводом для проведения проверок. Помимо поводов должны быть также и основания для проведения проверок. Проверка может проводиться лишь при наличии в поступившей к прокурору информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства:

- имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;

- в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод;

- какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом, организацией и конкретно кем из руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека;

- какие обстоятельства способствовали нарушению. Характерным для данной сферы надзора является полномочие прокурора, выражающееся в разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Потребность в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых, личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган и, во-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу. Прежде всего, прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган. Конституцией Российской Федерации установлен всеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем также сообщается пострадавшему. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, то есть теми, кому непосредственно причинен вред нарушением их прав и свобод. Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит. Закон обязывает прокурора не только рассматривать, но, и проводить проверку жалоб, заявлений и иных сообщений о нарушении прав и свобод. Он должен и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненногоущерба. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики. В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно-опасные – преступные формы, к нарушителям должны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данного требования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения прав личности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свобод человека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороны правоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточной степени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на права и свободы граждан. При рассмотрении конкретных материалов, прокурорам следует обращать особое внимание на следующий факторы, такие, как - выявление признаков преступлений в действиях должностных лиц; органов исполнительной власти; органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, которые нарушают права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела оно должно немедленно возбуждаться. Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагал достаточной для уголовного преследования информацией об обстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина, лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он должен обеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В таком случае проверка прокурора представляла бы суррогат, что в последующем, несомненно, оказало бы отрицательное воздействие на результаты подлинного, осуществленного на законной процессуальной основе расследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорские материалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальной направленности хода расследования преступления. Прокурору следует установить действенный надзор за законностью процессуальных решений следователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного или необоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом. Реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, которое имеет характер административного правонарушения в части возбуждения производства об административном правонарушении, основывается на правилах, изложенных в ст. 22 п. 2 и ст. 25 п. 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Кроме возбуждения производства об административном правонарушении, прокурор, при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наделен правом передачи сообщения о правонарушениях материалов проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Решение о том, возбудить ли производство об административном правонарушении, или передать материалы полномочным органам, принимается, исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, а так же личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае во внимание также принимаются соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решения по делам об административных правонарушениях. Сообщения и материалы проверок передаются прокурором незамедлительно: сообщение передается в день его поступления, а материалы проверок – сразу же после их завершения. В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, либо обладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особое общественное значение, либо связаны с защитой так называемого безгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и другие), либо с защитой не персонифицированного интереса (значительное число граждан – вкладчики, беженцы и другие). Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушителями вреда.