Основы конституционного строя России

Понятие основ конституционного строя. Конституционный (государственный) строй – это способ организации государства. О каком государстве идет речь? Несмотря на то, что в преамбуле Конституции РФ говорится о возрождении суверенной государственности России, что объяснялось распадом СССР, в ряде последующих законов упор был сделан на понимании России в качестве «правопреемника и правопродолжателя Российского государства, Российской республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) и Союза Советских Социалистических Республик (СССР)» и «принципе непрерывности (континуитета) российской государственности» (например, Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом»). Сейчас, согласно Конституции РФ, наименования Россия и Российская Федерация – равнозначны.

Основы конституционного строя России – это учредительные и декларативные нормы о политических, социально-экономических и идеологических основах российского государства, содержащиеся в первой главе конституции РФ и обладающие наивысшей юридической силой относительно иных конституционных норм [24]. Не следует каждую норму первой главы Конституции считать самостоятельной основой, и наоборот, в ч. 1 ст. 1 одним предложением перечислены несколько основ, есть смысл систематизировать их, по-нашему, в перечень из одиннадцати основ.

Политические основы строя. 1. Россия – правовое государство (ч. 1 ст. 1 Конституции). Определения этого понятия в законе нет. В литературе одни авторы, например, австрийский правовед Г. Кельзен или советский конституционалист А. Малицкий, считают правовым любое государство: и Великобританию, и нацистскую Германию, и советскую Россию, раз в каждом из них действуют какое-то право, какой-то правопорядок. Другие же, например, писавший о правлении на основе закона и без закона Платон (хотя он же идеалом считал беззаконие при мудром правителе), и, особенно, Дж. Локк и И. Кант, считали правовым не всякое государство, а лишь то, которое охраняет естественные свободы, права граждан, в противном случае оно будет антиправовым. Современное право фактически имеет в виду именно кантовский подход (провозглашение государства правовым имеется еще в Декларации независимости США 1776 г. и в конституциях ФРГ, Франции и др.). (Фактически же элементы правового государства были еще в Средние века в Арабском халифате, где правители не имели права на правотворчество.) Нередко правовое государство отождествляют с конституционным, что неверно, исходя из вышеизложенного понятия конституции.

Понятие правового государства раскрывается в следующих нормах первой главы. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита – обязанность государства (ст. 2). Таким образом, современное право России называет высшей мерой всех вещей человека, а не Бога, природу, народ или семью. Гражданство РФ является единым и равным, каждый гражданин обладает всеми правами и несет равные конституционные обязанности; гражданин не может быть лишен гражданства или права изменить его (ст. 6). К первой основе относятся и нормы ст. 15 о высшей юридической силе и прямом действии всенародно принятой Конституции РФ. Говорится также, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ – часть российской правовой системы (не путать с системой права). (Впервые такой монистический подход появился в Конституции США. В Великобритании включение международного права в национальное предусматривает обязательные акты парламента. В Конституции ФРГ имеются в виду только международные обычаи, а Франции – только договоры.) Действие международных договоров приоритетно к российским законам. Устанавливается обязательность опубликования законов и иных правовых актов, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина.

2. Россия – демократическое государство (ч. 1 ст. 1). Это понятие раскрывается в ст. 3: носителем суверенитета и единственным источником власти является российский многонациональный народ, властвующий как непосредственно путем референдумов и выборов, так и через органы власти. Запрещается присвоение власти у народа и захват власти. Здесь законодательно закрепляется теоретическое понятие политического режима, указывающего на степень народного участия в делах государства; демократическому режиму при этом противостоит режим авторитарный, когда все решается «философом» без народа (идеальное правление по Платону). Хотя юридически демократическое государство не следует отождествлять только со «старыми» демократиями Запада: в Конституции Китая, как и в отечественных советских лет, говорится о «демократической диктатуре народа»[25].

3. Россия – федеративное государство (ст. 1, 4-5). Определения данного понятия, как и предыдущих, в Конституции нет. Речь идет о форме государственного устройства (словосочетание сегодня все чаще заменяемое на «территориальная организация государственной власти» и др.) – территориально-политическом способе организации государства. В науке различаются унитарные и федеративные государства. Унитарные государства (лат. unus – один), т.е. единые, либо вообще не имеют территориального деления (Мальта, Бахрейн), либо делятся на области, не являющиеся самостоятельными субъектами государственной власти (каунты в Великобритании и Ирландии, регионы в Италии, лены в Швеции и Финляндии, воеводства в Польше, периферии в Греции, вилаяты в Омане, аймаки в Монголии). Федеративные государства (лат. foedus – союз; в Древнем Риме ряд варварских племен были признаны «федератами», а первыми собственно федерациями были древнегреческие Фессалия, Беотия и отчасти Делосский (Афинский) союз (V в. до н.э.), позднее – Швейцария (с 1291 г.) и США, где варианты федеративного устройства были осмыслены в сочинениях таких антагонистов, как Т. Джеферсон и А. Гамильтон), т.е. союзные, состоят из государственноподобных субъектов, обладающих суверенитетом по определенному кругу вопросов (стэйты (штаты) и дополнительные территории в США, Австралии, Мексике, Бразилии, Индии, Малайзии, Микронезии и Нигерии, кантоны в Швейцарии, бундесланды в ФРГ и Австрии, эмираты в Объединенных Арабских Эмиратах, федеративными являются также Бельгия, Канада, Пакистан и др.). Указания на федеративное устройство стран, как правило, присутствуют в их официальных названиях, при этом не обязательно используется латинский термин «федерация», это может быть «Union» в США и Австралии или «Eidgenossenschaft» в Швейцарской конфедерации. Следует иметь в виду, что в ряде современных унитарных государств созданы автономии для отдельных территорий (автономные районы, области, уезды и волости в Китае, Аландские острова в Финляндии, Гренландия и Фарерские острова в Дании, Республика Крым на Украине); родственное явление – предоставление территориям статуса «ассоциированного государства» (например, Ниуэ и Островам Кука, ассоциированным с Новой Зеландией). Кроме того, в ряде государств, где де-юре сохраняется унитарное устройство, федерализм присутствует де-факто (регионалистские государства)[26], они, по сути, целиком состоят из автономных образований (Великобритания, Италия, Испания, Папуа-Новая Гвинея, Шри-Ланка, Япония). Основами федеративного устройства являются: государственная целостность; единство системы государственной власти; равноправие и самоопределение народов; разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ; отнести в их число также следует и равноправие субъектов федерации. Подробнее федеративное устройство рассматривается в гл. 3 Конституции.

4. Россия – государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). И этому понятию также не дается разъяснение, и даже нельзя говорить, что в каких-то последующих статьях первой главы Конституции присутствует ее конкретизация, т.к., например, норма о разделении властей не указывает именно на республику. Форма (образ) правления – это способ организации взаимодействия высших государственных органов между собой и с населением. В современной науке и практике различают монархическую и республиканскую формы правления на основании наследственной либо выборной природы должности главы государства[27] (это двоякое деление идет от Н. Макиавелли). Правда, следует иметь в виду, что подобная классификация с трояким делением появилась еще в древности и не в трудах Платона и Аристотеля, как принято считать, а задолго до них, еще Геродот в своей «Истории» передает спор на одном из политических собраний персов, где они разбирают достоинства и недостатки каждой из трех форм правления. В древности классификация форм правления объясняла: правит в государстве один (монос), лучшие (олигархи, аристократы) или все (демос, публика) (в Греции до сих пор вместо латинского термина «республика» используется греческий «демократия»); сегодня же, как сказано, обычно имеется в виду способ занятия должности главы государства, но по этому признаку приходят к парадоксальным выводам: парламентские государства с символической фигурой монарха объявляют монархиями, а диктаторские государства – республиками, такая классификация просто не имеет никакой познавательной ценности.

Тем не менее по причине того, что в российской и иных конституциях используется эта ошибочная классификация, укажем то, что общее все же можно найти во всех современных «монархиях» и «республиках». Что касается государств, именуемых монархическими, то наименование монарха здесь не имеет значения, это может быть кин в Великобритании, рей в Испании, герцог в Лихтенштейне и Люксембурге, принц в Монако, папа римский в Ватикане, мелик в Саудовской Аравии, султан в Брунее и Омане, Друк Гьялпо в Бутане или микодо в Японии; глава государства здесь не обязательно одно лицо (монос), а может быть коллегиальным, например, Совет эмиров в Объединенных Арабских Эмиратах (в Риме в кон. III в. при Диоклетиане было четыре правителя (тетрархия) – два августа и два цезаря); монархии не обязательно являются наследственными, но бывают и выборными: избирают папу римского, в Камбодже короля избирает совет высших должностных лиц, а в Свазиленде – племенные вожди, в Малайзии Верховный правитель избирается на пятилетний срок из числа султанов штатов (в Древнеримской империи формально занятие императорского трона всегда оставалось выборным, почти во всех странах избирались монархи в случае пресечения прежней династии). В конституционных целях, следует присоединиться к авторам (эта идея присутствует уже в дискуссии персов по Геродоту, шведской и ряде иных конституций), понимающим под монархией форму правления, при которой глава государства не несет юридической ответственности перед населением (в парламентарной монархии ответственность за монарха несут министры)[28]; однако в случаях, когда, как в Бутане, монарх может быть отрешен депутатами от должности, теряется и эта особенность монархического правления. Монархии бывают неограниченными, где глава государства полновластен (Ватикан, Бруней, Оман, Объединенные Арабские Эмираты, Саудовская Аравия), и ограниченные; ограниченные монархии, в свою очередь, делятся на полуограниченные (дуалистические), в которых монарх лишен законодательной власти, но возглавляет власть исполнительную (Лихтенштейн, Иордания, Марокко, Бутан, Тонга, Свазиленд), и парламентарные, где монарх по большей части лишь символ нации, что выражено английским конституционным принципом «reign but not rule» («царствует, но не правит»), дословно воспроизведенном в Конституции Камбоджи (Великобритания, Швеция, Испания, Непал, Камбоджа, Таиланд, Япония, Лесото).

Под республикой, наоборот, понимается форма правления, при которой глава государства несет юридическую ответственность, т.е. может быть отрешен от должности (норма об этом содержится и в одной из статей Конституции РФ). Опять же следует помнить, что и в республиках власть может находиться в руках диктатора, мало отличающегося от абсолютного монарха. Часто единоличный глава государства в республиках именуется латинским термином «президент», но может именоваться «председателем» на родных языках, как, например, в Греции (проеврос), в Китае (джущи), отдельных арабских странах (роись), или факихом в Иране, лидером революции 1 сентября в Ливии и т.д.; бывали и есть коллегиальные главы (Синьория во Флоренции, Президиум – в СССР, а ныне в Боснии и Герцеговине, два капитана-регента в Сан-Марино). Республики по объему полномочий главы делятся на президентские, где глава возглавляет или направляет исполнительную власть и определяет основные направления политики (Аргентина, Ботсвана, Бразилия, Иран, Мексика, Микронезия, США), и парламентарные, где президент – процедурный глава государства (так символическую роль играл глава Венецианской республики – дож), арбитр между иными властями, а исполнительная власть находится в руках правительства, назначаемого парламентом или избранным парламентом президентом (Греция, Италия, Украина, ФРГ, Израиль, Индия, Монголия). Конечно, часто наблюдается смешанность признаков президентских и парламентарных республик, как во Франции, Ирландии, Финляндии (с которыми у российской формы правления много общего) или Китае. Республиканская форма правления как основа конституционного строя России не утверждает вид республики – президентский или парламентский, поэтому фактическое установление президентской, эклектичной «супер-президентской»[29] республики в иных главах Конституции не составляет основ строя и вполне может быть изменено поправками.

5. Разделение и самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10). Россия отказалась от теории единовластия Императора или Советов. Само выделение трех ветвей во власти было известно издавна[30], но об их разделении, по нашему мнению, впервые говорил Полибий, затем – Марсилий Падуанский, а Монтескьё довел идею до предела, что и попытались осуществить в США, а под их влиянием и в ряде других стран. В то же время Руссо отстаивал единство власти народа, да и как разделить высшее непосредственное народовластие на референдумах и выборах? С научной точки зрения более верно было бы говорить не о разделении властей, но о разделении полномочий органов единой государственной власти (понятие в единственном числе также имеет место в Конституции РФ), независимость же трех властей друг от друга просто неосуществима[31]: президент, подписывая законы и имея право вето, участвует в законодательной деятельности (в конституциях Греции и Дании даже говорится о законодательной власти парламента и президента (короля), парламент, формируя правительство из числа депутатов и контролируя его в парламентских республиках, определяет деятельность исполнительной власти и т.д. В российской Конституции названной основе противоречит содержание норм иных глав, где Президент РФ, Счетная палата, Прокуратура и некоторые другие органы формально-юридически выводятся за рамки трех ветвей; в литературе присутствует объяснение этого относительно должности Президента как способа выведения ряда президентских функций исполнительного характера из-под парламентского контроля, который хоть в какой-то мере предусмотрен в отношении исполнительных функций Правительства РФ[32]. Да, такой ученый, как Б. Констан в нач. XIX в. предлагал считать власть главы государства (княжескую власть) отдельной от иных ветвей; стали говорить об отдельной контрольной власти (это присутствует в некоторых латиноамериканских конституциях). Тем не менее основой конституционного строя России, имеющей наивысшую юридическую силу, является разделение только на три ветви, и перечисление основных органов власти в ст. 11 лишь подтверждает это, следовательно, юридически все существующие органы, включая Президента РФ, должны быть отнесены к одной из трех ветвей власти, в большинстве случаев, к исполнительной.

6. Самостоятельность местного самоуправления (ст. 12). Если предыдущая основа направлена на установление определенной самостоятельности внутри федеральной и региональной государственной власти, то шестая основа гарантирует самостоятельность местной власти (самоуправления) сельских и городских образований («по горизонтали») от вмешательства государственной власти в целом. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, т.е. речь идет о негосударственном виде власти – самоуправлении, которое, тем не менее, есть вид публичной власти, а не частной, возникающей между частными лицами (подробнее о чем будет сказано в соответствующем параграфе).

Социально-экономические основы строя. 7. Россия – социальное государство, создающее условия для достойной жизни (охрана труда и здоровья, установление минимального размера оплаты труда, поддержка семьи, инвалидов и пожилых, система социальных служб) (ст. 7). Эта социальная основа развивает первую основу о правовом государстве. Конституция как бы говорит, что государство будет не только формально охранять права человека от чьего-либо посягательства, но и поддерживать определенный положительный минимум материального достатка нуждающихся. Подробнее это раскрывается во второй главе в нормах о социальных правах человека (тесная связь этой основы с соответствующими правами отражена, например, в Конституции Турции, где говорится, что Турецкая Республика является социально-правовым государством).

8. Единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8). Это первая из экономических основ строя, гарантирующая отсутствие барьеров для торговли внутри страны, несмотря на федеративное устройство, борьбу с монополизмом и рыночную экономику.

9. Многообразие форм собственности (частная, государственная, муниципальная и иные) и их равная защита государством (ст. 8-9). Частная собственность под иными названиями (личная, кооперативная, собственность общественных организаций) признавалась, как говорилось, и советскими конституциями, однако носила крайне ограниченный характер как по субъектам, так и по объектам прав; действующая же норма открыла широкий простор накопления богатств в руках отдельных лиц. Земля и другие природные ресурсы, согласно ст. 9, также могут находиться в любой форме собственности (в то время, как, например, Конституция Исландии не допускает частную собственность на ряд природных объектов); при этом они должны использоваться и охраняться как основа жизни народов России. Таким образом, конституция допускает, например, частную собственность на любые природные объекты (недра, реки, леса), а уже соответствующее отраслевое законодательство определяет, что из них на данный момент может быть в частных руках.

Идеологические основы строя. 10. Идеологическое и политическое многообразие (ст. 13). Эта идеологическая основа строя слагается из запрета на установление какой-либо идеологии, например, социалистической, в качестве государственной или обязательной и гарантии многопартийности, равенства общественных объединений перед законом (есть страны с однопартийной системой либо полным запретом каких-либо партий). Разумеется, многопартийность должна быть осуществляемой не формально, а при всемерном создании условий для возможности их реального прихода к власти, ведь и в первые годы советской власти в РСФСР легально продолжали действовать некоторые левые партии, в современном Китае, кроме Коммунистической, действуют еще восемь декоративных партий.

11. Россия – светское государство (ст. 14). Согласно этой основе, впервые последовательно реализованной во Франции, а сегодня имеющая место в Турции и ряде иных стран, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (есть «не светские» страны, где предусмотрена государственная религия (церковь), но принадлежность к ней не является обязательной, таково положение англиканской церкви в Великобритании или лютеранской церкви Финляндии). Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Таким образом, в конституционном строе России осуществлен отказ как от практики государственного положения православной церкви, так и от политики государственного атеизма советских лет. Отделение религиозных объединений от государства нашло отражение в норме п. 3 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», запрещающей создание партий по религиозному признаку (также как и в Турции), что однако прямо не вытекает из конституционной нормы, и Закон о партиях мог этого и не запрещать (в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 18-П в ответ на запросы о противоречии между Конституцией РФ и названной нормой Закона содержится решение об отсутствии противоречия). При этом религиозные идеи нередко присутствуют в официальных текстах и процедурах светских государств (гимне России, преамбулах Конституций ФРГ и Швейцарии, клятве на Библии в США и Украине).