Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов.

 

Разработка и реализация федеральных целевых программ (ФЦП) развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики, таких, как:

- укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

- содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, станов­лению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капи­тала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

- сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благо­состояния населения, рационализация систем расселения;

- достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики [5].

Нетрудно заметить, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в реше­нии задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюд­жетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тари­фов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы име­ют ту принципиальную особенность, что в силу своего преимуществен­но инвестиционного характера они нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональ­ной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестицион­ных процессов. Таким образом, по своему замыслу они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Данные ФЦП нацелены именно на увеличение экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы и регионы могли решать проблемы собствен­ными силами, и федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока недостаточен для самостоятельного развития.

Генеральной целью ФЦП является определение и осуществле­ние комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и форми­рование эффективной региональной экономики, главным образом на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.

Структурные сдвиги в промышленности постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влия­ющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.

Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими труд­ностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уров­не производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточ­ной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых соци­альных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от конъ­юнктуры и не всегда соответствуют долговременной стратегии соци­ально-экономического развития страны.

В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологически­ми проблемами, использовать различные формы регулирующего воз­действия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе про­граммно-целевой метод. Последний позволяет в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообра­зие факторов, определяющих динамику регионального развития, рас­ширить временной горизонт для осуществления программных меро­приятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспе­чивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.

Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На воз­можное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осущест­вления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от наме­чавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программ­но-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.

Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых про­грамм по развитию регионов осуществляются в соответствии со сле­дующими нормативно-правовыми актами:

1) Федеральным законом «О поставках продукции для федераль­ных государственных нужд» (принят Госдумой РФ 10 ноября 1994 г., подписан Президентом РФ 13 декабря 1994 г., № 60-ФЗ);

2) Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Феде­рации» (принят Госдумой РФ 23 июня 1995 г., подписан Президен­том РФ 20 июля 1995 г., № 115-ФЗ);

3) Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (при­нят Госдумой РФ 13 марта 1995 г., подписан Президентом РФ 23 нояб­ря 1995 г., № 174-ФЗ);

4) Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продук­ции для государственных нужд»;

5) постановлениями Правительства РФ:

- от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (которым утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосу­дарственных целевых программ, в которых участвует Россия);

- от 3 августа 1996 г. № 928 «О реализации Комплексной програм­мы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000 годы»;

- от 1 июля 1996 г. № 778 «О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации»;

- от 13 сентября 1996 г. № 1101 «О внесении изменений в поря­док разработки и реализации федеральных целевых программ и меж­государственных целевых программ, в осуществлении которых уча­ствует Российская Федерация».

Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ были возложены на Министерство экономического развития и торгов­ли РФ и Министерство промышленности и энергетики РФ.

Фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.

Эти предложения в большинстве случаев направляются в Прави­тельство РФ, которое направляет указанные предложения на заклю­чение в соответствующие федеральные министерства и ведомства, которые их рассматривают. По итогам рассмотрения предложения региона о разработке программы формируется заключение и направ­ляется в Правительство РФ, которое и принимает решение о подго­товке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесен­ное предложение) и определяет ее государственного заказчика.

Как показывает практика, требования к проблемам и территори­ям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных целе­вых программ, постепенно ужесточаются.

Названные выше нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:

- содержание проблемы и необходимость ее решения программ­ными методами;

- основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;

- систему программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту высвобождаемых работников в результате реали­зации программы (на первые 1—2 года реализации программы мероприятия должны быть разработаны более детально, включая вопросы их финансирования, и иметь бизнес-планы с социально-экономиче­скими и технико-экономическими обоснованиями);

- ресурсное обеспечение программы (за счет средств федераль­ного бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ);

- механизм реализации программы;

- организацию управления программой и контроль за ходом ее реализации;

- оценку эффективности, социально-экономических и экологи­ческих последствий от реализации программы;

- паспорт программы.

Обязательны также пояснительная записка, предварительная бюд­жетная, заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближай­ший год, подтверждение согласованности программы с заинтересован­ными органами исполнительной власти. При необходимости представ­ляются также соглашения (договоры) о намерениях между государ­ственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.

В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база доста­точно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарож­дения замысла и обоснования необходимости программы до апроби­рования и утверждения разработанной программы и порядок после­дующей работы по реализации программных мероприятий.

Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки. Она не отражает специфические особенности региональных программ, отличающие их от отраслевых и функцио­нальных (многоотраслевой комплексный характер; наличие не только производственных, но и социальных проектов; необходимость учиты­вать реализуемые на территории региона отраслевые федеральные программы и в то же время не дублировать мероприятия этих программ; особенности управления и др.).

Утвержденными программами социально-экономического разви­тия регионов охвачены территории 33 субъекта РФ.

Однако если учесть, что большую часть федеральных целевых программ составляют программы отраслевого и функционального характера и все они осуществляются, естественно, на территории регио­нов, то нет ни одного региона, где бы не реализовывались федераль­ные целевые программы.

Таким образом, в число регионов, к которым решено применить программный метод регулирования их социально-экономического развития, вошли: регионы с особыми условиями хозяйствования (на севе­ре и востоке); регионы, имеющие недостаточно развитый экономиче­ский потенциал и наиболее подверженные депрессивным процессам (Бурятия, Адыгея, Читинская область, Агинский Бурятский автоном­ный округ); регионы, особенно нуждающиеся в структурной перестрой­ке экономики (Удмуртия, Курганская область, Чувашия, Мордовия и др.); приграничные регионы с новыми для них проблемами (Псков­ская, Калининградская, частично Ленинградская области); регионы с комплексом экономических и социальных проблем (Северный Кав­каз); регионы нового промышленного освоения (Нижнее Приангарье в Красноярском крае).

При обязательной для всех программ структуре каждая из регио­нальных программ имеет свои особенности соответственно характеру проблем, типичных для разных групп регионов. Так, например, в Даль­невосточной программе сделан особый акцент на вопросах, связанных с международным разделением труда и экономическим сотрудничест­вом в Азиатско-Тихоокеанском районе, на энергетических и транспорт­ных проблемах. Калининградская программа целиком посвящена вопросам развития экономики области в условиях особой экономи­ческой зоны. В программах по Мордовии и Курганской области боль­шое место занимают проблемы конверсии оборонных производств и другие вопросы структурной перестройки промышленности.

Программы весьма различаются по охвату территории. Большинство региональных ФЦП охватывают один регион — субъект Федерации. В то же время Дальневосточная программа охватывает 13 регионов — субъектов Федерации, включая весь Дальневосточный экономический район и, кроме того, Забайкалье (три субъекта Федерации, входящие в Восточно-Сибирский экономический район). В то же время осущест­вляются программы, касающиеся лишь одного города (Сочи) и даже его части («Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга на 1996—2010 гг.», «Восстановление исторической части г. Владикавказа как историко-архитектурного памятника на Северном Кавказе и улучше­ние его экологического состояния до 2000 г.»).

Соответственно территориальному охвату, характеру и масшта­бам решаемых проблем, а также длительности периода, на который рассчитаны программы, весьма различаются размеры средств, необхо­димых для осуществления той или иной программы, и доли федераль­ного бюджета и других источников финансирования программных мероприятий.

Наиболее крупной по масштабам и расчетной стоимости является президентская программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на.1996—2005 годы». Объем необходимых финансовых средств на ее осуществление определен в 850,5 млрд руб. в ценах 1998 г. Программы по отдельным субъектам Федерации оцениваются в сумме от 5 до 80 млрд руб.

При этом расчетная доля федерального бюджета как источника финансирования составляла в ранних программах до 50—60% и даже 80%, в более поздних - до 20-25%, в конце 90-х годов - 8-10%. Суще­ственный рост доли госкапвложений с 30% в 2004 г. до 53% в 2005 г. в финансировании ФЦП является безусловно положительным след­ствием концентрации ресурсов на вводных объектах, на объектах, дающих максимальную эффективность вложения.

Поскольку программы осуществляются в регионах с дотационным бюджетом, доля регионального и местных бюджетов в финансирова­НИИ программ обычно невелика: 5—15% и почти никогда не превыша­ет 20—30%. Основная тяжесть финансирования программных меро­приятий приходится на долю внебюджетных источников финансиро­вания (собственные средства предприятий, привлеченные средства частных и иностранных инвесторов): от ²/₃ до */₅ всего объема финан­совых средств, затрачиваемых на программу.

Хотя структура программ жестко определена, содержание их постепенно меняется под влиянием изменений в экономической политике, в законодательстве, в состоянии федерального и региональ­ных бюджетов. Так, усилилась их конкретность, большее внимание уде­ляется поиску и мобилизации внебюджетных источников финансиро­вания, заметно повысился удельный вес этих источников, большую роль приобрел внешнеэкономический фактор, в частности иностран­ные инвестиции, и т.д.

Различные программы имеют разных заказчиков и разные орга­ны управления их реализацией. Сказать однозначно, какая из приме­няемых моделей управления лучшая, пока невозможно: среди про­грамм, осуществляемых успешнее других, присутствуют программы с самой разной структурой управления. Очень много зависит от субъек­тивного фактора: какие люди занимаются реализацией программы.

В последние годы производится не отбор программ, а отбор наи­более эффективных или остро необходимых конкретных инвестици­онных проектов, входящих в программы, который и предопределяет включение той или иной ФЦП в перечень финансируемых из феде­рального бюджета.

С ужесточением требований к инвестиционным проектам, претен­дующим на ту или иную форму государственной поддержки, необхо­димым условием реализации ФЦП является усиление работы госу­дарственных заказчиков программ, администраций регионов и заин­тересованных хозяйствующих субъектов по повышению обоснованности инвестиционных проектов, доведению уровня проектной доку­ментации до международных требований.

Вместе с тем важнейшей остается задача поиска внебюджетных источников финансирования по каждой программе.

Оптимальным решением проблем финансирования программ будет достижение такого положения, при котором само осуществле­ние мероприятий программы (после определенного начального перио­да, когда требуется привлечение инвестиций из центра и других внеш­них источников) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. Накапливая инвестиционные ресурсы в процессе реализации быстро окупаемых программных мероприятий, необходимо направлять их на объ­екты более долговременного, стратегического характера, позволяющие добиться существенного перелома ситуации в регионе.

Для успеха программ важно решение проблемы постоянной вза­имной координации региональных программ с отраслевыми програм­мами, реализуемыми на территории.

Значительного совершенствования на основе накапливаемого опыта требует практика управления реализацией программ (органи­зация управления, поиск и освоение новых форм привлечения, акку­муляции и использования внебюджетных средств к выполнению про­грамм, взаимодействие с региональными и местными властями, деятельность государственных заказчиков и т.д.).

Региональные программы не должны сводиться только к набору инвестиционных проектов, на которые запрашиваются средства из федерального бюджета. Все более актуальными становятся, во-пер­вых, проблемы определения других форм и конкретных мер феде­ральной экономической политики по отношению к региону, в кото­ром осуществляются федеральные региональные программы (напри­мер, сдерживание роста или снижение энергетических и транспортных тарифов для Дальнего Востока и т.п.), и, во-вторых, проблема опти­мального сочетания методов государственного и рыночного регули­рования.

Реализация целевых программ в большой мере зависит от обосно­ванности и эффективности оперативных решений, принимаемых на основании анализа хода выполнения программных мероприятий.

В этой связи необходимо усовершенствовать систему контроля:за реализацией федеральных целевых отраслевых программ в регио­нальном разрезе и программ развития регионов, в том числе через раз-питие системы мониторинга реализации ФЦП на основе государствен­ной статистической отчетности и материалов, предоставляемых госзаказчиками программ.

При этом собирается и анализируется информация о ходе реа­лизации федеральных программ развития как регионов, так и отрас­лей в региональном разрезе. Данная информация используется при составлении прогнозов социально-экономического развития страны, проектов федерального бюджета на очередной год, при принятии решений о государственной поддержке того или иного региона, при учете поступления финансовых средств в регионы по различным каналам, что важно для составления сводных балансов финансовых ресурсов и упорядочения всей системы государственной поддержки регионов.

Мониторинг реализации утвержденных Правительством РФ федеральных целевых программ должен показать степень влияния последних на изменение социально-экономической ситуации в кон­кретных регионах, эффективность принимаемых программных мер, адекватность методов и форм реализации мероприятий по социально-экономическим, природным и иным особенностям регионов [11].

В 2001—2002 гг. количество ФЦП уменьшилось более чем вдвое, зато существенно увеличилось их финансирование. В последние годы число ФЦП постепенно стабилизировалось, но их количество еще значи­тельно ниже уровня 1998 г.: в 1998 г. - 139, в 2004 г. - 53, 2005 г. - 54.

В числе данных программ особое место занимают программы раз­вития регионов, финансируемые за счет средств Фонда регионально­го развития, формируемого на бюджетной основе. Наиболее значимы следующие ФЦП:

1. «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 гг. и до 2015 г.)»;

2. «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 г.»;

3. «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994—2005 гг.)»;

4. «Юг России»;

5. «Социально-экономическое развитие Республики Башкорто­стан до 2006 г.»;

6. «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г.»;

7. «Развитие Калининградской области на период до 2010 г.»;

8. «Экономическое и социальное развитие Сибири на 1997— 2005 гг.».

При реформировании бюджетного процесса и с введением в 2006 г. ведомственных целевых программ ресурс ФЦП будет полностью сконцентрирован на проектах, обеспечивающих максимальный эффект.