История Государственного управления: учебное пособие

ТЕМА 9. РОССИЯ ОТ ФЕВРАЛЯ К ОКТЯБРЮ.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ

1. Высшие и центральные государственные учреждения временного правительства.

В результате Февральской революции произошли существенные изменения в государственном строе России. Прежде всего изменилась форма правления, в этом отношении Россия догнала передовые капиталистические страны. Абсолютная монархия, сохранявшаяся в России значительно дольше, чем в развитых странах Европы, окончательно потерпела крах. На смену пришла буржуазная республика, которая фактически установилась с первых дней после свержения самодержавия. Официально республика в России была провозглашена только 1 сентября 1917 г. Буржуазным Временным правительством, но окончательно решить этот вопрос надлежало Учредительному собранию.
Высшим органом государственного управления в стране стало Временное правительство, призванное осуществлять исполнительно-распорядительные функции впредь до созыва Учредительного собрания, которое и должно было окончательно определить власти и государственного управления. Функции и полномочия Временного правительства никем не определялись, фактически оно временно выполняло также функции высшего органа государственной власти (в том числе законодательные), так как таковой после победы революции отсутствовал.
Временное правительство первого состава считало себя преемником старой власти. Не случайно оно 7 марта 1917 г. на заседании Сената приняло присягу, подчеркнув тем самым, что оно как бы продолжало дело царского Совета министров. Возглавил Временное правительство князь Георгий Евгеньевич Львов, назначенный на должность председателя Совета министров царем, одновременно с подписанием акта об отречении.
Положение Временного правительства на протяжении всего периода отличалось крайней неустойчивостью. Часто изменялся его состав, что приводило к так называемой министерской чехарде, к невозможности последовательно проводить какую либо определенную линию в государственном управлении. Все время шли поиски наиболее приемлемых форм приспособления правительства к продолжавшемуся революционному движению народных масс. Одной из форм такого реагирования являлись коалиционные составы правительства, когда в него входили министры-социалисты (см. Таб. 1).
В период двоевластия Временное правительство, хотя и стремилось сохранить в неприкосновенности старую государственную машину, вынуждено было санкционировать многое из того, что уже совершилось в результате революционных действий народных масс. Последовало упразднение департамента полиции, отдельного корпуса жандармов, охранных отделений.
Взамен Департамента полиции Временное правительство создало в системе Министерства внутренних дел новый орган, который сначала назывался Главным управлением общественной полиции, а затем Главным управлением по делам милиции. Многие чиновники бывшего Департамента полиции, в том числе и те, которые занимались политическим сыском, оставались работать в новом учреждении.
Временное правительство было вынуждено немедленно ликвидировать такие одиозные звенья старого режима, как министерство императорского двора и канцелярию царя. Государственная дума и Государственный совет длительное время бездействовали, даже не собирались, а были упразднены только 6 октября 1917 г.

Временное правительство создает некоторые новые звенья центрального государственного аппарата. Проблема правового регулирования трудовых отношений вызвала необходимость появления министерства труда. Оно не ставило своей задачей вводить 8-часовой рабочий день, увеличить заработную плату рабочим, проводить другие мероприятия по улучшению условий работы на заводах и фабриках. Основная функция этого министерства состояла в том, чтобы примирять рабочих с предпринимателями. В этом направлении готовились проекты нового законодательства.
Среди новых министерств создаются министерство продовольствия и министерство призрения (ведало благотворительными учреждениями). Обстановка вызывала озабоченность правительства состоянием народного хозяйства страны. В этих целях учреждаются Экономический совет - для выработки общих планов организации народного хозяйства, Главный экономический комитет - для регулирования хозяйственной жизни страны. Однако эти учреждения оказались бесполезными, так как подобные меры не могли остановить дальнейший развал народного хозяйства.
В августе был упразднен Святейший Синод и должность обер-прокурора Синода. Взамен возникло министерство вероисповеданий, которое состояло из Департамента по делам православной церкви и Департамента по делам иноверческих религий. По существу сохранялось прежнее учреждение, только под другим названием.
В марте 1917 г. При министерстве юстиции учреждается так называемая Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. Результаты работы комиссии нашли отражение в опубликованном сборнике документов под названием "Падение царского режима". Комиссия интересовалась главным образом деятельностью политического сыска, связями двора с Германией, а также другими вопросами, которые компрометировали бывшего царя и его окружение. Некоторых бывших чиновников арестовали, а затем освободили по мотивам отсутствия в их действиях составов преступлений, так как их поведение соответствовало действующим тогда законам. По мнению Керенского отсутствовали основания и для суда над бывшим царем.
Временное правительство создало специальный орган - Юридическое совещание, на которое возлагалась выработка проектов наиболее важных законодательных актов, в том числе и к предстоящему, но все время откладываемому, Всероссийскому Учредительному собранию. Первоначально Юридическое совещание занялось подготовкой положения о выборах в Учредительное собрание, потом для этого был создан специальный орган - Особое совещание. Юридическое совещание собирало материалы, выясняло мнение различных общественных слоев, обсуждало в комиссиях отдельные вопросы, имеющие значение для законодательства.
Юридическое совещание выделяло специальную комиссию из специалистов в области государственного права для подготовки текста проекта конституции. Комиссия подготовила проект, которому не суждено было стать законом. По проекту Россия объявлялась буржуазной республикой во главе с президентом, избираемым непосредственно Учредительным собранием. Предполагался также двух палатный парламент. Права президента в проекте очень напоминали компетенцию царя, предусмотренную Основными законами Российской империи 1906 г. Верхняя и нижняя палаты были похожи на Государственный совет и Государственную думы. Комиссия Юридического совещания за основу взяла царское законодательство, но несколько изменила его.

2. Местные государственные учреждения Временного правительства

Определенные изменения произошли и в местном управлении. Временному правительству пришлось упразднить должности генерал-губернаторов, градоначальников, становых приставов, земских начальников. Вместо них органами государственного управления стали губернские, городские и уездные комиссары Временного правительства. Формально губернские комиссары наделялись примерно такими же правами, какие раньше имели губернаторы. В действительности же их положение было крайне неустойчивым, так как им приходилось преодолевать сопротивление органов местного самоуправления, Советов и других организаций. В большинстве случаев комиссарами являлись земские деятели и присяжные поверенные.
В местные органы самоуправления входило много демократических деятелей, там были и большевики. В связи с тем что в местных органах милиции Временного правительства имелось много демократических элементов, она в большинстве случаев занимала нейтральную позицию либо сочувственно относилась к трудящимся.
3. Советы от февраля к октябрю 1917г.

27 февраля в Петрограде инициативная группа из меньшевиков и эсеров, объявившая себя "Временным исполнительным комитетом" Совета, разослала воззвание войскам и заводам, предлагая выбирать представителей в совет.
В 9 часов вечера в тот же день в Таврическом дворце Петроградский Совет собрался на свое первое заседание. Вслед за этим был создан Совет солдатских депутатов, который объединил свои действия с Советом рабочих депутатов. Был избран Исполнительный комитет Совета. С 28 февраля стали издаваться "Известия" Петроградского Совета.
Петроградский Совет принял ряд постановлений: приказ № 1, имеющий особое значение в демократизации армии, постановление о 8-часовом рабочем дне, о создании рабочей милиции и т.п.
Большинство в Петроградском и других Советах России получили представители партий - меньшевиком и эсеров. В составе Петроградского Совета на 250 депутатов было лишь 38 большевиков. Председателем его Исполнительного комитета был избран меньшевик Н.С. Чхеидзе, а товарищами председателя - эсер А.Ф. Керенский и меньшевик М.И. Скобелев.
Меньшевистско-эсеровское руководство Петроградского Совета на объединенном заседании Исполкома рабочих и солдатских депутатов 1 марта добилось принятия решения об организации "революционного правительства" и пришло на переговоры с Временным комитетом Государственной думы. Результаты этих переговоров было сформирование в ночь на 2 марта буржуазного Временного правительства. 2 марта Петроградский Совет признал массы поддержать это правительство при условии "соблюдения им своих обещаний", данных в декларации.
С марта начал формироваться аппарат Исполнительного комитета Петроградского Совета. Он состоял из президиума, секретариата и множества комиссий (продовольственной, финансовой, военной, труда, аграрной, железнодорожной, агитационной, литературной, по заведованию издательским и типографским делом и т.п.). С 8 марта в составе Исполкома Петроградского Совета функционировала так называемая "контактная" комиссия, официально существовавшая для "воздействия на Временное правительство, "контроля" за ним.
Все Советы в провинции строились по образцу Петроградского, только структурные части исполкомов нередко назывались отделами или секциями; во многих Советах и провинциях имелись свои контактные комиссии.
В организационном устройстве провинциальных Советов в первые месяцы нередко отсутствовала связь между Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а также чисто территориальное подчинение губернских Советов областным, уездных и городских Советов - губернским и т.п.
Первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов состоялся с 3 по 24 июня. Из 1090 депутатов большевиков было только 105. На протяжении работы съезда велась борьба между соглашательским большинством и большевиками по вопросу об отношении к политике Временного правительства. Меньшевистско-эсеровское большинство приняло множество резолюций с одобрением внутренней и внешней политики Временного правительства.
Съезд принял решение и по некоторым организационным вопросам. Было решено созывать Всероссийский съезд Советов не реже одного раза в три месяца, а общее руководство Советами и их деятельность между съездами поручать Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету (ВЦИК), состав которого должен будет избираться на каждом съезде.
ВЦИК первого созыва был избран на первом съезде Советов; в его составе меньшевики и эсеры имели подавляющее большинство (более 72 % членов). В аппарат ВЦИК входили - Президиум, Бюро и многочисленные отделы. Президиум ВЦИК являлся общим руководящим органом, в его состав вошли лидеры меньшевиков и эсеров: председатель ВЦИК первого созыва Н.С. Чхеидзе, И.Г. Церетели, М.И. Либер, Ф.П. Дан, А.Р. Гоц. Бюро ВЦИК являлось исполнительным органом пленума, как и в Президиуме, здесь преобладали соглашатели.
Много общего с Советами рабочих депутатов имели Советы крестьянских депутатов. Со времени возникновения в марте - апреле крестьянские советы оказались в руках эсеров.
В мае 1917 г. состоялся Первый всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов. Большинство делегатов съезда были эсерами; к ним тяготела некоторая часть беспартийная часть делегатов-крестьян. Съезд принял резолюцию о войне, коалиционном правительстве и по аграрному вопросу.
На съезде был избран Исполнительный комитет Всероссийского съезда крестьянских депутатов под председательством эсера Н.Д. Авксентьева. Исполком подразделялся на множество отделов.

Февральская буржуазно-демократическая революция привела к возрождению Советов, которые были воссозданы на новом более высоком уровне. Их авторитет после Февраля был настолько высок, что они стали властью параллельно Временному правительству. Система двоевластия, однако, летом 1917 г. Отмерла в пользу Временного правительства, пока оно не было свергнуто Советами в Октябре.
В результате Февральской революции Россия сделала новый шаг на пути превращения в буржуазное государство, хотя многочисленные пережитки феодализма еще сохранились и были попутно устранены лишь Октябрьской революцией.
Коренным образом изменилась форма правления. Россия была провозглашена республикой.