Совершенствование нормативной правовой базы создания и деятельности транспортных организаций

 

Анализируя систему правового регулирования создания и деятельности транспортных организаций необходимо обратить внимание на проблемы совершенствования транспортного законодательства.

В настоящее время эффективная организация российской транспортной системы признана одним из ведущих направлений деятельности государства. В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г. указано, что эффективное функционирование транспортного комплекса страны во многом зависит от качественного правового регулирования общественных отношений, формирующихся в процессе его деятельности[60].

Необходимость выявления и анализа ряда наиболее актуальных проблем нормативно-правового регулирования транспортной сферы, обусловлена развитием транспортной отрасли.

В связи с этим наиболее существенными проблемами являются следующие:

- требуется определить специальный правовой статус транспортных организаций, обеспечивающих решение организационных и финансовых вопросов, возникающих в процессе транзитной перевозки, с учетом фактически совершаемых ими действий[61].

- правовые нормы, регулирующие вопросы перевозок грузов, не в полной мере регламентируют правовой статус организаций, ответственных за решение организационных и финансовых вопросов, связанных с перевозкой, в том числе в вопросах взаимодействия с перевозчиками и государственными контрольными органами. Имеющееся правовое регулирование деятельности таких организаций характеризуется рядом существенных, в том числе системных, несоответствий. Данные недостатки правового регулирования оказывают негативное влияние на развитие транзитных перевозок;

- необходимо совершенствование системы государственного регулирования транзитных перевозок грузов по территории Российской Федерации, направленное на создание условий для развития транзитного потенциала страны, в том числе путем определения государственного координационного органа, ответственного за развитие транзитных перевозок грузов; установление правил выполнения транзитных перевозок грузов с учетом особенностей для различных областей транспорта.

Весьма насущна в настоящее время проблема эффективного правового регулирования деятельности транспортных организаций в сфере автомобильного транспорта.

Комплексный анализ действующего в отношении автомобильных транспортных организаций подтверждает, что в настоящее время наиболее неэффективным является правовое регулирование деятельности автомобильного транспорта, что нашло свое отражение в Транспортной стратегии РФ, где в разделе, посвященном анализу проблем развития отечественного транспорта, отмечены проблемы деятельности автомобильного транспорта, решать которые следует именно путем совершенствования существующего в этой области правового регулирования[62].

Наиболее значимая проблема, требующая своего решения путем незамедлительного совершенствования транспортного законодательства - это крайне низкая степень безопасности автотранспортной деятельности.

В дорожно-транспортных катастрофах в России ежегодно погибает 23,5 человека в расчете на 100 тыс. населения, при этом в странах Европейского союза этот показатель значительно меньше и составляет 9 - 10 человек. В среднем количество дорожно-транспортных происшествий (ДТП) на автомобильном транспорте в последние годы возросло на 10 % в год. ДТП уносят человеческие жизни, отрицательно отражаются на экономическом развитии страны. По оценкам специалистов, ежегодные потери от ДТП составляют 8 % валового внутреннего продукта[63].

Совершенствование нормативного правового регулирования данной сферы должно решить помимо вопросов безопасности целый комплекс проблем деятельности транспортных организаций в сфере автомобильного транспорта, среди которых следующие:

- законодательные гарантии доступности и качества транспортных услуг для населения;

- создание эффективной нормативной базы по вопросам коммерческого допуска к осуществлению транспортной деятельности в сфере пассажирских перевозок;

- нормативное правовое регулирование развития систем городского и пригородного пассажирского транспорта.

Среди всех видов транспортных организаций именно организации, действующие в сфере автомобильного транспорта, являются самыми распространенными (наиболее общественными), и в этой связи качественное и эффективное правовое регулирование их профессиональной деятельности имеет огромное экономическое значение для государства.

По статистическим данным Транспортной стратегии РФ, самый большой объем перевозок грузов по информации на 2010 г. приходится на автомобильный транспорт (6861,4 млн. т. из 12 068,8 млн. т. общего объема перевозок; при этом лишь 1344,2 млн. т. приходится на железнодорожный транспорт общего пользования)[64].

Аналогичное значение имеет сфера пассажирских перевозок. Из 25 млрд. человек на перевозки автомобильным транспортом приходится 15 млрд. человек, из них наземным городским транспортом - более 5 млрд. человек, тогда как на перевозки железнодорожным транспортом приходится лишь 1,3 млрд. человек[65].

Автомобильный транспорт выполняет свыше 78% объема перевозок грузов, более 45% пассажиров перевозится посредством автобусного парка, а на долю городского наземного электрического транспорта приходится еще 35% пассажирских перевозок[66].

Это не совсем полный перечень проблем только автомобильного транспорта. Понимая значение организации и деятельности транспортных организаций в целом, Правительство РФ при разработке и утверждении Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)», предусмотрело целый перечень важнейших подпрограмм по важнейшим направлениям транспортной деятельности:

- Развитие экспорта транспортных услуг;

- Железнодорожный транспорт;

- Автомобильные дороги;

- Морской транспорт;

- Внутренний водный транспорт;

- Гражданская авиация;

- Государственный контроль и надзор в сфере транспорта[67].

Перечисленные направления деятельности транспортных организаций сопровождаются значительным бюджетным финансированием. Так, общий объем финансирования мероприятий всей вышеназванной Программы составляет 11450,8 млрд. рублей (на период 5 лет), при этом расходы на правовое обеспечение, например, подпрограммы «Автомобильные дороги» составит 942,8 млн. рублей[68].

Развитие и необходимость совершенствования нормативного правового регулирования исследуемой сферы обуславливают происходящие изменения экономического, технического, законодательного и организационного характера, определяющие условия функционирования транспортной системы Российской Федерации.

Практически в отношении любого вида транспорта обоснована необходимость осуществления самостоятельных мер в виде перечня мероприятий (в том числе и правовых), сроков их реализации, объемов и источников финансирования.

К примеру, в составе мероприятий по правовому обеспечению дорожного хозяйства необходимо:

- разработка рекомендаций по осуществлению и методическому обеспечению формирования правоприменительной практики в отношении задач подпрограммы на всех этапах ее реализации,

- совершенствование правоприменительных процедур размещения государственного заказа, направленного в том числе на заключение долгосрочных комплексных контрактов, предметом которых является осуществление двух и более видов дорожной деятельности, включая разработку документов, необходимых в целях размещения государственного заказа;

- формирование комплекса практических мероприятий судебно-арбитражного правоприменения с целью защиты государственных интересов при осуществлении функций государственного заказчика подпрограммы и подведомственных ему учреждений, в том числе при исполнении государственных контрактов и иных договоров;

- правовое регулирование юридической защиты государственных капитальных вложений и финансовых процессов при выполнении мероприятий подпрограммы[69].

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо учитывать, что не только деятельность организаций железнодорожного транспорта нуждается в совершенствовании нормативного правового регулирования.

В целях оптимизации правового регулирования вопросов осуществления деятельности в сфере автомобильного транспорта, специалистами предлагаются следующие мероприятия:

- завершить формирование блока транспортного законодательства в области автомобильного транспорта;

- устранить коллизии между нормами Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта[70] и ГК РФ[71];

- принять проект Федерального закона «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», направленного на закрепление основных положений федеральной политики в области организации транспортного обслуживания населения, а также правовых основ единого рынка услуг пассажирского транспорта в целях регулирования федеральным законодательством специфики организации сферы регулярных пассажирских перевозок;

- включить в Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта[72] отдельную главу, регулирующую перевозки в смешанном сообщении;

- отразить в Уставе автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта[73] правовые нормы о договоре фрахтования;

- нормы названного Устава об ответственности за несохранность груза, за непредъявление груза и неподачу транспортных средств для перевозки, привести в соответствие со ст. 794 и 796 ГК РФ[74], при этом четко разграничить два вышеуказанных вида ответственности и основания их возникновения[75].

Помимо этого специалистами и правовой общественностью широко обсуждаются проблемы уголовной ответственности должностных лиц транспортных организаций за соблюдение транспортного законодательства.

В частности, необходимость законодательного ужесточения уголовных мер ответственности в рассматриваемой сфере подтверждается данными масштабной проверки отечественного речного флота, инициированной Президентом РФ в связи с крушением судна «Булгария».

По сведениям управления государственного морского и речного надзора о проверке пассажирских судов на внутреннем водном транспорте, по состоянию на 29 июля 2011 г. проверено 93% судов (1376 из 1999)[76].

При этом выявлено 374 нарушения, в том числе 14 судам, не соответствующим требованиям обеспечения безопасности, временно запрещено движение до устранения выявленных недостатков; два судна задержаны в связи с отсутствием лицензии на перевозку пассажиров внутренним водным транспортом[77].

В настоящее время предлагается ужесточение уголовного наказания, предусмотренного ст. 263, 266, 270 УК РФ[78], обсуждается вопрос об увеличении вдвое сроков наказания по этим названным статьям и о необходимости обусловить размер уголовной ответственности числом погибших по аналогии с принципом назначения наказания при ДТП[79].

Справедливости ради надо указать, что в повседневной жизни в российском обществе практически отсутствует культура правомерного безопасного поведения. Вне всякого сомнения, проблема безопасности должна решаться не только государством, должностными лицами и транспортными организациями (теми, кто обязан ее обеспечить), но и теми лицами (пассажирами), кто в ней непосредственно нуждается. В Российской Федерации не развита культура заботы о собственной безопасности, пассажиры не пристегивают ремни безопасности, не размещают детей в автокреслах, при нахождении на воде перевозчики не обеспечивают спасательными жилетами, при этом сами пассажиры не настаивают на этом.

В связи с этим в обязательном порядке необходимо в школьной программе Основы безопасности жизнедеятельности (ОБЖ) наличие учебно-практических разделов о транспортной безопасности при пользовании услугами транспортных организаций.