Пути и механизмы регулирования этнополитических конфликтов

В социально-политической мысли, теории и практике урегулирования этнополитических конфликтов можно, выделить три основные парадигмы урегулирования этнополитических конфликтов (модели, основанные на той или иной политической идеологии, концепции и прошедшие апробацию на практике, содержащие представления о природе этнополитического конфликта и путях его нейтрализации или разрешения). Это традиционная, марксистская и модернистская модели управления и урегулирования этнополитических столкновений. Рассмотрим подробно каждую из названных моделей.

Традиционная (охранительная), парадигма предусматривает регулирование этнополитических конфликтов либо в диалоге с умеренными оппонентами, либо путем подавления этнических элит и движений как основных субъектов протеста или восстания, наряду с уступками основной массе этнической группы. Она направлена на:

· сохранение основ государственного строя, территориальной ценности и неделимости страны вне зависимости от цены достижения данной цели, правовое закрепление в законодательстве государства непризнания права наций на самоопределение;

· непризнание государством радикально настроенных оппонентов в этнополитическом конфликте как равных партнеров по урегулированию столкновения;

· опору на концепцию государсвообразующей нации в деятельности по обеспечению этнополитической стабильности в стране.

Как отмечает Р. Абдулатипов, использование традиционного подхода показало наличие у него важного недостатка: подавление одной из сторон этнополитического конфликта приносило лишь временное прекращение столкновений или переход к скрытым формам противоборства, партизанской и террористической формам борьбы этнических движений за свои интересы.

Принципами марксистского подхода выступают:

· признание права наций на полное самоопределение, специфических потребностей этнических групп как прав этнических меньшинств в той или иной сфере общественных отношений;

· равенство всех народов, которые проживают в стране;

· отнесение политических потребностей народов в оформлении своего государственного статуса как к промежуточному шагу на пути к единому унитарному государству или бесклассовому обществу;

· предоставление права на удовлетворение специфических национальных потребностей – в области культуры, образования, самоуправления в рамках института национально-территориальной автономии.

Как отмечают критики марксистской парадигмы, она имеет ряд недостатков. Среди них: постулирование права наций на полное самоопределение, утопичность проектов полного слияния наций в единую бесклассовую общность, использование неэффективной для поддержания этнополитической стабильности формы смешанной федерации, недостаточный учет устойчивости фактора этнической идентичности в политике межэтнической интеграции СССР и других стран социалистической ориентации.

Модернистская, современная западная парадигма урегулирования этнополитических конфликтовпредставляет собой систему принципов разрешения и управления конфликтами, скорректированную и измененную под влиянием современных конфликтологических исследований, концепции прав человека и политической практики западных (европейских и североамериканских) государств.

Принципами этого подхода являются:

· приоритетность переговорного пути при урегулировании по сравнению с силовым, признание в оппоненте полноправного партнера по процессу урегулирования, широкое применение медиации в разрешении и нейтрализации конфликтов;

· недоверие к государственным органам и учреждениям как посредникам и арбитрам в урегулировании внутренних этнических конфликтов, (исключение составляют иностранные державы и их организации);

· общая направленность на снижение насилия в конфликтах, соблюдение прав человека, совместное решение проблем на базе консенсуса и взаимного выигрыша.

Анализ подходов к урегулированию этнополитических конфликтов показывает необходимость их корректировки с учетом требований сохранения государственно-территориальной целостности, решения социально-экономических, политических и культурных проблем этнических групп, снижения насилия и соблюдения прав человека для всех этнических групп

Конвергенция и объединение позитивных элементов традиционной, марксисткой и модернистской парадигм позволяет сформировать смешанную систему урегулирования конфликтов, свободную от негативных элементов данных подходов. Доктрина сближения основных моделей урегулирования этнополитических конфликтов, базирующаяся на утверждении общих ценностей демократии, верховенства закона, обеспечении государственно-территориальной целостности, прав человека и этнокультурных прав народов, должна, как представляется, отвечать следующим принципам:

· приоритет медиационных и переговорных форм урегулирования столкновений над силовыми;

· признание и учет специфических потребностей этнических групп при выработке национальной политики;

· признание права народов на внутреннее самоопределение, ограничение права этнических групп на полное самоопределение как формы поддержка;

· кооперация и взаимодополнение деятельности государства и институтов гражданского общества в урегулировании, посредничестве и арбитраже конфликтов;

· совместный поиск сфер межэлитного и межгруппового сотрудничества в процессе урегулирования этнополитических конфликтов;

· направленность урегулирования на снижение насилия в конфликтах, обеспечение прав человека и гражданина, совместное решение проблем на базе консенсуса и взаимного выигрыша сторон;

· предпочтение автономии и федерализации отношений центра и этнического региона как политических форм урегулирования конфликтов, в большей степени поддерживающих этнополитическую стабильность, полному самоопределению, конфедерализации, межэтническому разделению государственной власти.

 

1. Теория и практика решения национального вопроса в СССР

 

1. Формирование национальных отношений в Российской Федерации

В условиях переходного этапа в жизни страны непосредственное влияние на правовое регулирование национальных отношений оказывает ряд взаимосвязанных тенденций общественного развития:

· стремление народов к самоопределению и объективный процесс интеграции российского общества;

· возрастающая самостоятельность субъектов Российской Федерации и воля граждан к упрочению общероссийской государственности;

· потребность в проведении общего курса экономических и политических реформ и разные социально-экономические возможности регионов, обусловленные их исторической и хозяйственно-культурной спецификой;

· стремление сохранить и развивать национально-культурную самобытность и приверженность к духовной общности народов России.

Прочитать!!! Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" и Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов // Собрание законодательства. М., 1999. №18. Ст. 2208.

Российская Федерация - одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где проживает более ста народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры.

Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российской государственности. Благодаря объединяющей роли русского народа на территории России сохранились уникальное единство и многообразие, духовная общность и союз различных народов.

В условиях переходного этапа в жизни страны непосредственное влияние на межнациональные отношения оказывает ряд взаимосвязанных тенденций общественного развития:

· стремление народов к самоопределению и объективный процесс интеграции российского общества; возрастающая самостоятельность субъектов Российской Федерации и воля граждан к упрочению общероссийской государственности;

· потребность в проведении общего курса экономических и политических реформ и разные социально-экономические возможности регионов, обусловленные их исторической и хозяйственно-культурной спецификой;

· стремление сохранить и развивать национально-культурную самобытность и приверженность духовной общности народов России.

На развитие межнациональных отношений оказывает существенное влияние наследие прошлого. Тяжелый удар по всем народам страны, включая русский, был нанесен тоталитарной системой, массовыми депортациями и репрессиями, разрушением многих национальных культурных ценностей. Наряду с достижениями в развитии и сотрудничестве народов, которые имелись в советский период, проводился курс на унификацию, заложивший основу нынешних противоречий.

После распада СССР начался новый этап в развитии государства на основе традиций российской государственности, принципах федерализма и гражданского общества. Однако отсутствие концепции государственной национальной политики затрудняло процесс становления Российского федеративного государства, осуществления реформ и достижения межнационального согласия.

Наследие прошлого, геополитические и психологические последствия распада СССР, социально-экономические и политические трудности переходного периода обусловили ряд кризисных ситуаций и сложных проблем в области межнациональных отношений. Наиболее остро они проявляются в местностях, соседствующих с зонами открытых конфликтов, местах сосредоточения беженцев и вынужденных переселенцев, в регионах с проблемами «разделенных народов», на территориях со сложной социально-экономической, экологической и криминогенной обстановкой, в местностях, где ощущается резкая нехватка ресурсов жизнеобеспечения.

На межнациональные отношения серьезное негативное воздействие оказывают также безработица, особенно в районах, располагающих избыточными трудовыми ресурсами, правовая неурегулированность земельных и других отношений, наличие территориальных споров, проявление этнократических устремлений.

Каждый из перечисленных факторов находит свое специфическое проявление в жизни населения различных регионов, что требует, помимо общей концепции, разработки специальных региональных и местных программ.

Узловыми проблемами, требующими решения, являются:

· развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочетание самостоятельности субъектов Российской Федерации и целостности Российского государства;

· развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян;

· обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств;

· достижение и поддержание стабильности, прочного межнационального мира и согласия на Северном Кавказе;

· поддержка соотечественников, проживающих в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, а также в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, содействие развитию их связей с Россией.

Принятие Конституции Российской Федерации, подписание Федеративного договора и ряда договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации снизили остроту нерешенных проблем. В то же время сохраняются факторы, ослабляющие государственность России и порождающие межнациональную напряженность. Об этом свидетельствуют как сепаратистские, так и унитаристские тенденции, факты дискриминации и нарушений конституционных прав граждан по национальному признаку.

На государственном уровне еще не утвердился системный, взвешенный взгляд на национальный вопрос. Не стали нормой при разработке и проведении государственной национальной политики опора на научный анализ и прогноз, учет общественного мнения и оценка последствий принимаемых решений.

Дает о себе знать отсутствие эффективных программ национальной политики, а также необходимых нормативных правовых актов, призванных регулировать различные стороны федеративных и национальных отношений.

В государственной национальной политике нужны новые концептуальные подходы, прежде всего осознание того, что национальный вопрос не может занимать второстепенное место или быть предметом спекуляций в политической борьбе. В ходе его разрешения перед обществом встают все новые задачи. Действия в этой сфере должны учитывать реальное состояние и перспективы национальных отношений в Российском государстве.

Национальная политика может стать консолидирующим фактором лишь в том случае, если она будет отражать все многообразие интересов народов России, иметь в своем арсенале четкие механизмы их согласования. В этой связи особое значение приобретает общность позиций органов государственной власти, различных политических и общественных сил в национальном вопросе, основанных на конституционных принципах, научно обоснованных выводах и рекомендациях.

 

1. Национальные меньшинства и коренные малочисленные народы в Российской Федерации: правовые основы реализации их прав.

Нация - исторически сложившаяся устойчивая социально-этническая общность, возникшая на базе общности территории, экономической жизни, языка, психологического склада, проявляющаяся в общности культуры.

Национальные меньшинства - этнические общности, отличающиеся от остального (доминирующего) населения государства по своим национальным признакам (культуре, языку, религии, обычаям), объединенных общим названием и самосознанием и стремящихся к самоидентификации.

Коренные народы - коренные общины, народности и нации, сохраняющие историческую преемственность с обществами, существовавшими до вторжения завоевателей и введения колониальной системы, развивающиеся на своих собственных территориях, отличающиеся от других слоев общества, преобладающих в настоящее время на этих территориях или на части этих территорий; желают сохранить, развивать и передавать будущим поколениям территорию своих предков, этническую самобытность, культурные особенности, социальные институты и правовые системы.

Регулирование и защита прав национальных меньшинств и
коренных малочисленных народов на федеральном уровне
(современный этап).

Законодательство в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых актов и норм, действующих в сфере обеспечения и защиты прав лиц, относящих себя к различным этническим общностям, признаваемым в качестве национального меньшинства и коренного малочисленного народа. Оно относится к сфере комплексного регулирования прав и свобод человека и гражданина и является ее составной частью. Роль данного законодательства в общем объеме конституционно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина весьма значительна. Оно непосредственно связано с теми сферами общественной жизни, которые затрагивают каждого члена общества, и здесь прямо соприкасаются интересы личности и государства, личности и общества. На сегодняшний день сложилось довольно обширное законодательство в указанной сфере. Значительную его часть составляют нормы, обеспечивающие реализацию прав человека и гражданина и обусловленные в целом состоянием национальных отношений в нашем государстве.
Основы национальной политики заложены в ныне действующей Конституции Российской Федерации. Она содержит многие положения, существенно важные для совершенствования национальных отношений в стране. Именно с российской Конституции начинается и формирование юридических гарантий обеспечения прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.
Проведение национальной политики осуществляется, прежде всего, посредством обеспечения эффективной реализации правовых принципов регулирования межнациональных отношений, заложенных в Конституции Российской Федерации.

В их числе следует назвать:

· равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, языка и культуры;

· запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни;

· признание общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов при безусловном сохранении исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации;

· гарантии прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств;

· предоставление права каждому лицу свободно определять свою национальную принадлежность;

· содействие со стороны государства развитию национальных культур и языков; защита прав граждан России, этнических россиян в различных странах.

Свое развитие данные принципы получили в Концепции государственной национальной политики, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 г. N 909. Именно на основе этих принципов осуществляется разработка и принятие законодательных и иных нормативных актов, как на федеральном, так и на региональном уровне, а также осуществляется реализация вопросов местного значения органами местного самоуправления. Современная государственная национальная политика концептуально ориентирована на устойчивое развитие народов и национальных меньшинств, на демократизацию межнациональных и федеративных отношений, на полный учет и использование на практике потенциала самобытности каждого народа и национального меньшинства и общегосударственного потенциала, на сотрудничество и сотворчество всех народов Российской Федерации.
Конституция подчеркивает, что Россия - исторически многонациональное государство. В этой связи нельзя не отметить ст. 3 Конституции, провозглашающую носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Серьезное влияние на национальное положение в Российской Федерации оказывает также закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип приоритета прав человека. Статья 19 Конституции подтверждает, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от расы, национальности, языковой принадлежности.
Новой для нашей страны гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности стала норма, установленная в ст. 26 Конституции, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к ее определению. Из этого следует, что национальная принадлежность человека не может влиять на принадлежность ему прав и свобод, в том числе и на такие его политические права, как право избирать и быть избранным. Это означает, что вопрос о национальной принадлежности человека и гражданина не может рассматриваться как условие его избрания или неизбрания в государственный орган, как условие назначения или неназначения на государственную или муниципальную службу и т.д. Включение данной нормы в Конституцию нашего государства представляет собой важный шаг на пути его демократизации, утверждение международных стандартов в решении национальных проблем и обеспечении прав человека.

Сказанное выше тем не менее не означает, что реализации прав граждан в национальной сфере отводится теперь второстепенное место, а особенности, связанные с национальной структурой населения Российской Федерации, полностью растворяются в понятии «многонациональный народ России». Государство не может не учитывать, что реализация прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. В связи с этим Конституция гарантирует всем народам Российской Федерации независимо от места их проживания право на сохранение родного языка, создание условий для его использования и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, защиту прав национальных меньшинств и целый ряд других прав и свобод человека, обусловленных его национальной принадлежностью.
Конституция Российской Федерации не только закрепляет основные принципы национальных отношений, но и устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Согласно Конституции к ведению Российской Федерации относится "регулирование и защита прав национальных меньшинств" (п. "в" ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесены "защита прав национальных меньшинств" и "защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей" (п. п. "б" и "м" ч. 1 ст. 72). Таким образом, обеспечение прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации осуществляется сразу на двух уровнях - на федеральном и на уровне субъектов Федерации.
Вместе с тем разграничение, установленное в Конституции, все-таки не дает полного представления об общих границах правотворчества субъектов Федерации в данной области. Так, оценивая возможность "воздействия" Федерации и субъектов Федерации на права национальных меньшинств (на уровень Федерации отнесены вопросы их "регулирования и защиты", а на уровень субъектов - только их "защиты"), сразу же возникает вопрос: как законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять защиту прав национальных меньшинств без их регулирования? Анализ законодательства практически всех субъектов Российской Федерации показывает, что они оказываются вынужденными не ограничиваться защитой, но и регулировать права национальных меньшинств.

Таким образом, деятельность федеральных и региональных органов власти по указанным вопросам определенным образом совмещается; она совпадает по направлениям, способам и институтам, но различается по полномочиям и масштабам.

Отнесение к совместному ведению проблем защиты прав национальных меньшинств и защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов требует соответственно проведения разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этой сфере, которое на сегодняшний день до конца не сделано. Такое разграничение необходимо для избежания возможных коллизий федерального и регионального законодательства, с одной стороны, а также неоправданного дублирования содержания правовых норм - с другой.
Названное разграничение следует проводить как через действующие федеральные законы в этой сфере, такие, как Федеральный закон "О национально-культурной автономии" (1996 г.), "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (1999 г.), "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2000 г.), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2001 г.), "О народных художественных промыслах" (1999 г.), так и через текущее (отраслевое) федеральное законодательство, закрепляющее права лиц, относящихся к данным народам и национальным меньшинствам в конкретных сферах: образования, культуры, языка, природопользования и т.д. В настоящее время данные акты недостаточно проводят разграничение полномочий, что ведет к неопределенности отношений между Федерацией и ее субъектами.

Принципиальные позиции Российского государства в сфере регулирования национальной политики изложены в уже упоминавшейся Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. Она сыграла свою положительную регулирующую роль как важный политико-правовой документ, в котором изложены основные позиции российского государства при определении главных направлений внутренней национальной политики. Концепция ориентирует все субъекты Российской Федерации, общественно-политические организации и институты, местные сообщества, средства массовой информации, научные, учебные и культурно-просветительские учреждения на выработку на каждом уровне соответствующих подходов в реализации национальной политики.

Как уже упоминалось, принцип недискриминации является общепризнанным и одним из основополагающих как в международном праве, так и в российском законодательстве. Он является одним из наиболее важных для обеспечения и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации. Признание и закрепление этого принципа обусловлено общими демократическими традициями и устоями государства и общества. Обязанность защиты прав лиц от дискриминации, связанной с их национальной принадлежностью, вытекает, помимо того, и из международных обязательств нашего государства.

Так, уже отмечавшаяся ранее ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. возлагает на государства-участники обязанность обеспечить пользование признанными в ней правами без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным признакам.

Закрепленное на уровне Конституции Российской Федерации равноправие народов, а также прямое утверждение о том, что "каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации" (ч. 2 ст. 6), предопределяет, как уже отмечалось выше, равенство всех перед законом и судом, равенство прав человека и гражданина независимо от национальности, языка, места жительства и других обстоятельств, запрет любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19).

Принцип недискриминации закреплен также отдельными нормами в самых различных законодательных актах. Это, прежде всего, законодательство о языках, образовании, о средствах массовой информации, о труде, культуре. Кроме того, - это положения законодательных актов самой различной отраслевой принадлежности, если в них речь идет о правах и свободах человека и гражданина. Закрепление принципа недискриминации обусловлено тем, что нормы общего характера, касающиеся запрещения дискриминации лиц по признаку их национальной принадлежности, не могут иметь, если говорить об их реализации, самостоятельного значения. Эти нормы всегда действуют в сочетании с правами человека и гражданина в конкретной области - в реализации их трудовых прав, в праве на образование, на пользование родным языком, в праве на пользование достижениями культуры и т.п. Таким образом, принцип недискриминации распространен на любые права, признаваемые Конституцией и законодательством Российской Федерации.

В уголовном и административном законодательстве специально предусмотрены нормы, устанавливающие меры ответственности за нарушение равноправия граждан по признаку национальной принадлежности. В числе наказуемых деяний выделяются действия, направленные на унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности.