Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года были утверждены Президентом РФ в 2012 году. Документ состоит из IV разделов и 26 статей.

Одна из причин разработки настоящих Основ обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития (п.4).

Настоящими Основами определяются стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и механизмы их реализации (п.5).

Для достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития законодатель считает необходимым решение ряда задач, среди которых те, которые непосредственно связаны с экологической безопасностью:

– формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;

– совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;

– обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;

– развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

– совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата;

– научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности;

– обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;

– развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 года № 2423–р был утвержден план действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (с изменениями на 10 августа 2016 года)^[235].

Ибрагимов К.Х. определял новации Основ следующим образом:

– впервые в истории российского экологического законодательства излагается официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние экологической безопасности и уровень экологически сбалансированного развития российского государства на долгосрочную перспективу – до 2030 года;

– ориентиром для Основ является достижение не только основных приоритетов экологической безопасности человека, но и приоритетов устойчивого развития в области охраны биологического разнообразия всех живых систем.

Таким образом, за многие десятилетия проявления в России признаков экологического кризиса впервые обозначилась политическая воля государства последовательно и эффективно осуществлять меры по охране окружающей среды и рациональному природопользованию^[236].

В российской литературе эколого-правового характера приводятся и доводы, связанные с обоснованной критикой Основ государственной политики в области экологического развития РФ. В обобщенном виде они выглядят следующим образом:

– в 90-е годы были приняты несколько знаковых Указов Президента РФ, таких как «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (4 февраля 1994 года № 236)^[237] и «Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (от 1 апреля 1996 года №440)^[238]. Но ссылки на данные акты, так же, впрочем, как и на Экологическую доктрину РФ, отсутствуют в Основах, что может свидетельствовать о недостатке связи между этими документами;

– анализ Основ показал, что они заимствованы из разных документов, сильно размыты и трудны для понимания и исполнения, то есть Основы фактически представляют собой «коктейль» из политики, стратегий и программ;

– в перечне стратегических целей государственной политики в области экологического развития приоритет отдается не реализации конституционно закрепленного права каждого человека на благоприятную окружающую среду, а решению социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, то есть налицо продолжение вековой «природопокорительской» и природопотребительской политики;

– механизмы реализации Основ не являются четкими ориентирами для конкретных действий конкретных субъектов экологического права и в оговоренные сроки. Отсутствует и экономическая база реализации Основ. Это подчеркивает декларативность документа;

– слишком длительный интервал действия Основ при условии, что изменения в климате, экологии, экономике и политике, к сожалению, уже в ближайшие годы реально проблематично просчитать, что ставить какие-либо серьезные ориентиры в экологической деятельности государства до 2030 года под сомнение^[239].

Несовершенство механизмов реализации законов в области обеспечения экологической безопасности ставит задачу создания устойчивой, работоспособной модели их функционирования на различных уровнях управления на основе комплексного использования механизмов централизованного планирования, стимулирующего регулирования и рыночного саморегулирования[240].

Вопросы совершенствования нормативно-правового обеспечения рационального природопользования, экологической безопасности в последние годы находятся в центре внимания нашего научного сообщества и общественности, к, сожалению, практические действия в указанной сфере не несут четко выраженный системный характер. До сих пор не принят закон «Об экологической безопасности» и «Стратегия экологической безопасности Российской Федерации». А данные акты крайне необходимы для совершенствования экологического законодательства, защиты населения от экологической опасности и повышения качества окружающей природной среды.

Обеспечение экологической безопасности может быть достигнуто лишь на основе плодотворного сотрудничества власти и гражданского общества. Государственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и осуществляется органами государственной власти Российской Федерации. Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.55 Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года по состоянию на 25 января 2016 года (проект): подготовлен Минприроды России).

Исходя из этого, реальными субъектами обеспечения экологической безопасности можно назвать государство, местное самоуправление, неправительственные организации, политические партии и экологические движения, отдельных граждан, знающих, понимающих и воспринимающих проблемы экологии вообще, и экологической безопасности, в частности.

Экологическая безопасность, несомненно, рассматривается органами государственной власти как неотъемлемая часть национальной безопасности. И Конституция РФ, определяя предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, в полной мере распространяет это и на все аспекты экологической составляющей государственной политики.

Соответственно, исходя из Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся:

– регулирование и защита прав человека и гражданина (в том числе, и экологических);

– федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);

– установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

– ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

– производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

– определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (ст.71).

Понятно, что осуществлению экологической безопасности относятся и некоторые другие предметы исключительного ведения России.

В совместном ведении находятся:

– вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

– разграничение государственной собственности (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);

– природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

– осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

– земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

– защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (ст.72).

В проекте Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года зафиксировано, что основные направления, цели и приоритеты обеспечения экологической безопасности определяет Президент Российской Федерации (п.56). Он же осуществляет координацию реализации Стратегии (п.57).

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в рамках своих конституционных полномочий осуществляют законодательное регулирование в сфере экологической безопасности (п.58).

Правительство Российской Федерации организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности (п.59).

Совет Безопасности Российской Федерации обеспечивает оценку состояния экологической безопасности, формирование государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности и контроль за ее реализацией, прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз экологической безопасности, выработку мер по их нейтрализации, подготовку Президенту Российской Федерации предложений о мерах, необходимых для обеспечения экологической безопасности (п.60).

Координацию действий федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов и организаций, направленных на реализацию основных задач государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, а также реализацию возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач в сфере обеспечения экологической безопасности осуществляет Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности (п.61).

Таким образом, мы видим, что проблематика экологической безопасности актуальна как для государственных структур, так и для научного сообщества, и для российской общественности.

К сожалению, большое количество проблем, связанных и с понятийным аппаратом, и с качеством правового регулирования экологической безопасности, и с развитием ее организационного механизма не нашли еще единого теоретического обоснования, а, соответственно, и высокоэффективного практического применения.

До сих пор понятия «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды» и в природоохранительной практике, и в экологическом законодательстве, и в научных работах зачастую, без логичного объяснения, употребляются как синонимы.

Хочется выразить надежду, что определенную ясность внесет наконец-то утвержденная, после широкого общественного обсуждения, Стратегия экологической безопасности РФ.