К.В. Воденко, С.А. Тихоновскова, О.С. Иванченко

К.В. Воденко, С.А. Тихоновскова, О.С. Иванченко

ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ

СИСТЕМАХ

Учебное пособие

 

 

Новочеркасск

 

УДК 338.24.01

ББК 65.050

В 62

 

Рецензенты: доктор социологических наук, профессор С.И. Самыгин

доктор экономических наук, профессор А.Г. Кобилев

 

 

 

В 62	К. В. Воденко, С. А. Тихоновскова, О.С. Иванченко Основы управления в социально-экономических системах: Учебное пособие / Юж.-Рос. гос. техн. ун-т (НПИ) имени М.И. Платова. – Новочеркасск: ЮРГПУ (НПИ), 2015. – 146 с.

 

 

В пособии излагаются основные теоретико-методологические подходы к управлению социально-экономическими системами. Рассматриваются основные сложившиеся в современной науке методы управления социально-экономическими системами.

Учебное пособие предназначено для студентов социально-экономических направлений подготовки всех форм обучения.

УДК 338.24.01

ББК 65.050

© Южно-Российский государственный

политехнический университет (НПИ) имени

М.И. Плптова, 2015.

© Воденко К.В., Тихоновскова С.А.,

Иванченко О.С., 2015.

 

СОДЕРЖАНИЕ

1. ОСНОВЫ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ……….…………………………..3

1.1. Основные принципы и понятия управления социально-экономическими системами……………………...…………………….4

1.2. Методология управления социально-экономическими системами..18

1.3. Системный анализ и синергетический подходы в исследовании социально-экономических систем……………………………………30

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ

2.1. Государство как главный субъект социально-экономического управления

2.2. Политика управления социально-экономическими системами

2.3. Муниципальное образование как социально-экономическая система

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИННОВАЦИОННЫХ МЕТОДОВ В ПРОЦЕССЕ УПРАВЛЕИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ

3.1Моделирование и прогнозирование в исследовании социально

-экономических систем

3.2 Технология имитационного моделирования в управлении сложными социально-экономическими системами

3.3. Социальное планирование как механизм комплексного решения проблем социального значения

ТЕМАТИЧЕСКИЙ ПЛАН СЕМИНАРСКИХ ЗАНЯТИЙ

Примерный перечень тем реферата И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ЕГО НАПИСАНИЮ

Примерный перечень вопросов к зачету

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ОСНОВЫ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ

МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПРОЕКТИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМАХ

Социальное проектирование

Социальное проектирование, ориентированное в том числе на предотвращение безработицы для наиболее экономически актив­ной части населения, связано с понятием «человеческий капитал», под которым подразумевается имеющийся запас знаний, навыков, мотиваций. Инвестициями в человеческий капитал могут быть образование, накопление производственного опыта, охрана здо­ровья, географическая мобильность, поиск информации. При вкладывании своих средств в образование человек ведет себя ра­ционально, взвешивая соответствующие выгоды и издержки.

В зарубежной экономической практике понятие «человеческий капитал» используется уже на уровне теоретического обоснования. В частности, Г. Беккер первым осуществил практический, статисти­чески корректный подсчет экономической эффективности образова­ния. Для определения дохода, например, от высшего образования из пожизненных заработков тех, кто окончил колледж, вычитались по­жизненные заработки тех, кто ограничился окончанием средней шко­лы. В составе издержек обучения в качестве главного элемента вы­делялись «потерянные заработки», т.е. доход, недополученный уча­щимися за годы учебы. (По существу, потерянные заработки измеряют ценность времени учащихся, затраченного на формирова­ние их человеческого капитала.) Сопоставление выгод и издержек об­разования дает возможность подсчитать рентабельность вложений в человека. По выкладкам Беккера, в США отдача высшего образова­ния находится на уровне 10—15%, что превышает показатели при­быльности для большинства фирм. Это подтверждало его предполо­жение о рациональности поведения студентов и их родителей.

Большое теоретическое значение имело введенное Беккером раз­личие между специальными и общими инвестициями в человека (и шире — между общими и специфическими ресурсами вообще).

Реализация знания обусловливается управленческой техноло­гией, т.е. превращением знания в организационный проект, схе­му, план, способ сборки, правильную расстановку ресурсов.

Как только мы это признаем, индустриальная цивилизация завершается, массовое производство перестает быть источником богатства, особенно на фоне возрастающей конкуренции разви­вающихся стран, которые выбрасывают на рынок все больше де­шевых и качественных товаров.

Источником богатства в человеческом капитале становится то, что производит новые знания: культура, образование, умение мыс­лить, способы мышления, технология инженерных решений, на­учные исследования, проектные разработки. Теория интеллекту­ального капитала продуцирует понятие «интеллектуалоемкого про­изводства». Основным элементом создания стоимости оказывается уже не само знание, а способы его использования. Факторами эко­номического роста традиционно считаются технология, человечес­кий капитал (образованность и навыки людей) и экономия от мас­штаба (уменьшение издержек с ростом масштабов рынка).

Согласно теории человеческого капитала качество рабочей си­лы — один из основных факторов экономического роста. В свою очередь, качество рабочей силы определяется уровнем человечес­кого капитала, который включает в себя способности, знания, уме­ния, компетенцию, присущие индивидам. Важнейшими форма­ми его являются образование, повышение квалификации и тру­довая миграция.

Таблица 1

Каталог плановых событий

Наименование модуля	Вид события	Планируемое время наступления
УМ ФМ1 ФМ2 ФМ3 … ФМN

 

Перед началом моделирования в первую строку каталога плановых событий (см. табл. 1) заносится время инициализации первого прогона модели, а в последнюю — время его окончания, после чего управление передается на тот ФМ, в котором может наступить ближайшее к начальному по времени событие (если на каждом шаге моделирования проводить ранжирование событий по времени, соответствующая этому событию строка каталога будет первой, поскольку для всех уже наступивших (отработанных, обслуженных) событий устанавливается и записывается в третий столбец каталога фиктивное время, заведомо превышающее время окончания моделирования).

Таким образом, если в результате работы очередного ФМ через таблицу сигналов появляется информация о возможном времени наступления в этом или любом другом модуле какого-либо события, это время, а также вид события и модуль, в котором оно может произойти, заносятся в каталог плановых событий, после чего осуществляется новое ранжирование событий по времени. Затем управление передается ФМ (или УМ), информация о котором находится в первой строке каталога до тех пор, пока в первой строке не окажется событие, соответствующее окончанию моделирования.

Таблица 2

Таблица сигналов

№	Адресат	Содержание сигнала	Признак передачи
… … … М

 

Подобным же образом организуется работа и таблицы сигналов с учетом того, что в ней содержится информация не о событиях как таковых, а о сигналах различных типов. Так, если в результате работы очередного ФМ возникла необходимость передать какую-либо информацию, соответствующий сигнал (сигналы) помещается в очередную строку таблицы сигналов, после чего осуществляется их передача адресатам. После получения адресатом сигнала в четвертый столбец таблицы заносится установленный признак, и данный сигнал считается отработанным. Понятно, что передача сигналов продолжается до тех пор, пока четвертый столбец таблицы не будет заполнен этим признаком для всех сигналов. Затем управление передается календарю событий, от него - очередному ФМ и т.д.

Функциональная часть имитационной моделисостоит из функциональных модулей, являющихся основными ее элементами. Именно в ФМ описываются и реализуются все процессы в моделируемой системе. Обычно один ФМ описывает либо отдельный процесс в системе, либо ее отдельный элемент (подсистему) - в зависимости от выбранной схемы моделирования.

Обобщенная блок-схема работы ФМ представлена на рис. 1.

В ФМ могут поступать пять видов входных сигналов: стартовый сигнал (сигнал о начале моделирования); сигнал о наступлении планового события; информационный сигнал; сигнал о прерывании моделирования; сигнал об окончании моделирования.

Отметим, что какой бы сигнал ни поступил на вход ФМ, обязательно формируется выходное сообщение о том, что в ФМ данный сигнал отработан, т.е. проведены соответствующие виду входного сигнала действия: подготовка к моделированию (по входному сигналу вида 1); обработка события (по входному сигналу вида 2); обработка информационного сигнала (по входному сигналу вида 3); запоминание состояния ФМ с целью дальнейшего продолжения моделирования с данного «шага» (по входному сигналу вида 4); завершение моделирования в случае выполнения плана имитационного эксперимента (по входному сигналу вида 5).

Важнейшей задачей любого ФМ является планирование следующих событий, т. е. определение их видов и ожидаемых моментов наступления. Для выполнения этой функции в ФМ реализуется специальный оператор планирования. Для «больших» моделей остро стоит вопрос о «глубине планирования», т.е. о длительности интервала времени, на который прогнозируется наступление событий, поскольку для больших интервалов почти наверняка придется осуществлять повторное планирование после прихода очередного информационного сигнала и соответствующего изменения состояния ФМ.

Вид 5

Вид 4

Вид 3

Вид 2

Вид 1

Анализ вида Входного сигнала

Начало

Очистка полей

Обработка события

Обработка сигнала

Запоминания состояния ФМ

Установка Исходных состояний

Формирование выходного сообщения

Формирование выходного сообщения

Формирование выходного сообщения

Формирование выходного сообщения

Формирование выходного сообщения

Формирование выходного информационного сигнала

Планирование следующего сообщения

Конец

Рис. 1. Работа типового функционального модуля

Что касается информационного блока, то следует отметить, что база (базы) данных представляет собой совокупность специальным образом организованных (структурированных) данных о моделируемой системе (операции), а также программных средств работы с этими данными.

Как правило, информация из БД выдается в другие части имитационной модели в автоматическом режиме (в этом смысле можно говорить, что потребителями информации из БД являются пользователи-задачи). Наличие БД в имитационной модели не является обязательным и полностью определяется масштабами модели, объемами необходимой информации и требованиями по оперативности получения результатов моделирования и их достоверности. Если принято решение о включении БД в состав имитационной модели, проектирование БД не имеет каких-либо специфических особенностей и проводится по стандартной методике.

Каждая имитационная модель представляет собой комбинацию шести основных составляющих: компонентов, переменных, параметров, функциональных зависимостей, ограничений, целевых функций.

Под компонентами понимают составные части, которые при соответствующем объединении образуют систему. Компоненты называют также элементами системы или ее подсистемами. Например, в модели рынка ценных бумаг компонентами могут выступать отделы коммерческого банка (кредитный, операционный и т.д.), ценные бумаги и их виды, доходы, котировка и т.п.

Параметры — это величины, которые исследователь (пользователь модели) может выбирать произвольно, т.е. управлять ими.

В отличие от них переменные могут принимать только значения, определяемые видом данной функции. Так, в выражении для плотности вероятности нормально распределенной случайной величины х

 

где х — переменная; т_х, а_х — параметры (математическое ожидание и стандартное отклонение соответственно); л, е — константы.

Различают экзогенные (являющиеся для модели входными и порождаемые вне системы) и эндогенные (возникающие в системе в результате воздействия внутренних причин) переменные. Эндогенные переменные иногда называют переменными состояния.

Функциональные зависимости описывают поведение параметров и переменных в пределах компонента или же выражают соотношения между компонентами системы. Эти соотношения могут быть либо детерминированными, либо стохастическими.

Ограничения — устанавливаемые пределы изменения значений переменных или ограничивающие условия их изменения. Они могут вводиться разработчиком (искусственные) или определяться самой системой вследствие присущих ей свойств (естественные).

Целевая функция предназначена для измерения степени достижения системой желаемой (требуемой) цели и вынесения оценочного суждения по результатам моделирования. Эту функцию также называют функцией критерия. По сути, весь машинный эксперимент с имитационной моделью заключается в поиске таких стратегий управления системой, которые удовлетворяли бы одной из трех концепций ее рационального поведения: оптимизации, пригодности или адаптивизации. Если показатель эффективности системы является скалярным, проблем с формированием критерия не возникает и, как правило, решается оптимизационная задача - поиска стратегии, соответствующей максимуму или минимуму показателя. Сложнее дело обстоит, если приходится использовать векторный показатель. В этом случае для вынесения оценочного суждения используются методы принятия решений по векторному показателю в условиях определенности (когда в модели учитываются только детерминированные факторы) или неопределенности (в противном случае).

При реализации имитационной модели, как правило, рассматриваются не все реально осуществляемые функциональные действия системы (ФД), а только те из них, которые являются наиболее существенными для исследуемой операции. Кроме того, реальные ФД аппроксимируются упрощенными действиями ФД, причем степень этих упрощений определяется уровнем детализации учитываемых в модели факторов. Названные обстоятельства порождают ошибки имитации процесса функционирования реальной системы, что, в свою очередь, обусловливает адекватность модели объекту-оригиналу и достоверность получаемых в ходе моделирования результатов.

3.3 Социальное планирование как механизм комплексного решения проблем социального значения

Стратегическое планирование экономического и социального развития таких основных структурных составляющих социальной сферы как здравоохранение, образование, научно-инновационный, спортивно оздоровительный, жилищно-коммунальный, телекоммуникационный комплексы в отличие от текущего и перспективного планирования в основу которых положен перенос ретроспективных тенденций деятельности на средне- и долгосрочный периоды времени, основано на формировании и реализации обобщающей и функциональных стратегий. Данные стратегии направлены на достижение необходимой результативности путем соблюдения установленных правил, выполнения набора процедур и последовательности осуществления комплекса мер структурно-организационной, научно-инновационной, маркетинговой, экономической, финансовой, социальной направленности.

Под социальным планированием понимается один из видов государственного вмешательства в решение крупных социально-экономических проблем и их регулирование со стороны общественных институтов. Со­циальное планирование широко применяется в странах с социальной рыночной экономи­кой, в социальном обеспечении, социальной помощи, в сфере занятости и рынка труда. Кроме того, социальное планирование тесно связано с бюджетным и программным плани­рованием. Оно включает различные способы распределения ресурсов для эффективного или оптимального решения конкретных со­циальных проблем, поэтапное решение при­оритетных задач достижения общественного блага.

Методология социального планирования учитывает ограниченность сферы его при­менения, непрерывность социальных изме­нений, обязательность учета интересов раз­личных групп населения, включая этнонациональные, конфессиональные и тому подоб­ные группы. Она находится под постоянным воздействием принятых в данном обществе или декларируемых государством социаль­ных ценностей. Социальное планирование тесно связано с проблемами управления со­циально-экономическими системами. Совре­менные представления о социально-экономи­ческих системах базируются на понимании системы как совокупности объектов и про­цессов, называемых компонентами, взаимо­связанных и взаимодействующих между со­бой, которые образуют единое целое, облада­ющее свойствами, не присущими составляю­щим его компонентам, взятым в отдельности[51]. Социально-экономическая система — это совокупность ресурсов и экономических субъектов, образующих единое целое, взаи­мосвязанных и взаимодействующих между собой в сфере производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг, вос­требованных во внешней среде[52].

Для решения сложных задач управле­ния социально-экономическими процессами использовались научные методологические подходы, позволяющие предвидеть резуль­таты принятых решений и снижать риск и последствия неудач. Одним из таких под­ходов является системный подход. Систем­ный подход в управлении рассматривает уп­равленческую деятельность как систему, т.е. как совокупность элементов, взаимодейству­ющих между собой в пространстве и време­ни, функционирование которых направлено на достижение общей цели[53]. Системный подход представляет собой оценку большого количества информационно различной при­роды материалов с помощью универсальных показателей и включает следующие разделы: принцип конечной цели — абсолютный при­оритет конечной цели; принцип единства — совместное рассмотрение предприятий как целого и как совокупность элементов-под­разделений; принцип связности — рассмот­рение любого подразделения совместно с его окружением; принцип иерархии — полезно введение иерархии элементов — подразделе­ний и выполняемых ими задач; принцип фун­кциональности — совместное рассмотрение структуры и функции с приоритетом функ­ции над структурой; принцип развития — учет изменяемости предприятия, его способ­ность к развитию, расширению; принцип де­централизации — сочетание в принимаемых решениях и управлении централизации и де­централизации.

Предпосылками применения системного подхода является рост влияния человеческо­го фактора в управлении. Чем сложнее струк­тура организации или, наоборот, чем централизованней управление, тем более значимо становится влияние субъективного подхода руководства на принятие решений; быстрое изменение факторов внешней среды (законо­дательные и нормативные акты). Используе­мые в оценках деятельности коэффициенты в некоторых случаях оказываются устарев­шими; ускорение научно-технического про­гресса.

Несмотря на то, что системный подход отличается универсальностью, его успеш­ное применение в значительной мере зависит от профессиональной подготовки эксперта, который должен иметь четкое представле­ние о специфических особенностях изучае­мого объекта и уметь выявить эффективные показатели его оценки. Искусство выявле­ния оцениваемых показателей основывается на четком представлении преимуществ, не­достатков и специфики различных методов оценки. В первом приближении можно сфор­мулировать следующую последовательность действий, которые составляют содержание процесса выявления оцениваемых показате­лей: установление границы, т.е. представле­ние в виде некоторой изолированной части реального мира. Расширение границ объекта повышает размерность и сложность много­компонентного объекта и, тем самым, за­трудняет анализ. Поэтому, следует разделять сложные объекты на подсистемы, которые можно изучать по отдельности без излишнего упрощения реальной ситуации; определение показателя эффективности, на основе кото­рого можно оценить характеристики объекта с тем, чтобы сравнить с «наилучшим» пока­зателем функционирования объекта.

В научной практике совместно с поняти­ем «системный подход» широко использует­ся понятие «комплексный подход». Понятия «системность» и «комплексность» употреб­ляются как синонимы, хотя между ними есть и различия. Отмечается, что понятие «сис­темность» характеризует целенаправлен­ность, упорядоченность, организованность, тогда как понятие «комплексность» отражает взаимосвязанность, взаимообусловленность, разносторонность, широту исследователь­ского охвата проблемы[54]. Авторы утверж­дают, что понятие «системность» объемнее «комплексности». Если как свойство «сис­темность» в одинаковой мере охватывает связи внутри одного уровня и между разны­ми уровнями, то комплексность, понимаемая как требование учитывать взаимосвязанные факторы, влияющие на проблему, охватывает преимущественно связи одного или смежных уровней иерархической структуры данной системы. В связи с этим необходимо совмес­тное использование системного и комплек­сного подходов к управлению социальным развитием.

Наряду с системным и комплексным под­ходами определенный интерес представляет программно-целевой подход — разработка и выполнение перспективных задач, направ­ленных на достижение определенной цели[55]. Отличие использования программно-це­левого подхода от системного и комплекс­ного в современных условиях заключается в дополнении его определенными методами стимулирования, повышающими заинтере­сованность в участии выполнения социаль­но-экономических программ. Данный под­ход состоит в последовательной реализации комплекса технических, организационных и экономических мероприятий, включающих действия от установления конкретных задач и до обоснования и выполнения в намечен­ные сроки мероприятий.

Программа — это разрабатываемый и реализуемый комплекс задач и меропри­ятий, имеющих определенное содержание, и направленный на достижение конечной цели. Социальные программы — один из ви­дов программ, классификация которых дана в табл. 1.

Таблица 1

Классификация программ

Признаки классификации	Виды программ
Содержание программы	Экономические, социальные, социально-экономические, на­учно-технические, производственные, маркетинговые, орга­низационно-управленческие, разведывательные (информаци­онные), комплексные
Уровень разработки и применения	Президентские, федеральные, региональные, (республикан­ские, краевые, областные, окружные), местные, городские, программы предприятий, учреждений, личностные (програм­мы саморазвития)
Время, на которое рассчитана реализация программы	Долгосрочные (свыше 5 лет) Среднесрочные (3-5 лет) Краткосрочные (1-3 года) Текущие или оперативные (до 1 года)

Каждый признак отражает ту или иную сторону программы — содержатель­ную, уровневую, временную. Программы можно рассматривать как разновидность проектов. В процессе управления возникают ситуации, когда то или иное направление де­ятельности необходимо выделить особо. Тог­да оно приобретает форму целевой програм­мы, которая «вписывается» в существующую оргструктуру управления, или для ее реали­зации создается специальная структура, или происходит то и другое. Целевая программа и система управления, обеспечивающая ее реализацию (выполнение), называется про­граммно-целевым управлением. Если у про­граммы нет или слабо работает обеспечива­ющая структура, то она «зависает», т.е. ее выполнение проблематично.

Содержание программно-целевого уп­равления может быть представлено в табл. 2.

Таблица 2

Содержание программно-целевого управления

Необходимо определить	Компоненты ПЦУ
Что должно быть достигнуто в конечном счете?	Цель программы
Что требуется для достижения цели?	Составные цели (подцели), задачи, перечень мер (мероприятий)
Какие ресурсы и в каком объеме требу­ются для реализации программы	Ресурсное обеспечение — информационные, ма­териальные, финансовые, трудовые ресурсы
На какой период времени рассчитана программа?	Временная характеристика программы
Каков механизм организации управле­ния реализацией программы?	Организационная структура, включая руководите­ля программы и звенья, ответственные за выполне­ние задач, мер. Взаимодействие между ними
Как отслеживается и оценивается вы­полнение программы?	Учетный, отчетный и контролирующий механизм (механизм обратной связи)
Какие изменения следует внести в со­держание и реализацию программ?	Коррективы содержания и механизма реализации программы

Большим преимуществом программ во­обще и социальных в частности является специальное выделение «программных ре­сурсов» и их концентрация на достижении подцелей, задач, мероприятий и, в конечном счете, цели программы. Классификация це­лей представлена в табл. 3.

Таблица 3

Классификация целей

Признаки классификации	Виды целей
1. Содержание	Социальные, экономические, организационные, технические, научно-технические, политические, комплексные
2. Приоритетность	Главные (основные, ключевые, основополагающие) Второстепенные (неглавные, побочные, вспомогательные)
3. Время реализации	Стратегические. Тактические. Оперативные. Текущие
4. Форма фиксации	Документированные (официальные) Недокументированные (неофициальные)
5. Потребность	Желательные, нежелательные, надуманные
6. Степень обоснованности	Обоснованные, недостаточно обоснованные, необоснованные
7. Реальность/ нереальность выполнения	Реальные (реалистичные), осуществимые Нереальные (неосуществимые)
8. Уровни управления	Народно-хозяйственные, отраслевые, региональные, предпри­ятия, организации, учреждения, их структурные единицы
9. Политический оттенок	Декларируемые (провозглашаемые) Фактические (реально реализуемые, выполняемые)
10. Объем	Общие, частные, локальные
11. Время действия	Конечные, промежуточные
12. Степень выполнения	Выполненные полностью, частично

Программно-це­левое управление по-своему подтверждает важность определения приоритетов в прак­тической деятельности на любом уровне.

Использование программно-целевого под­хода в территориальном планировании имело место еще в 20-30-е гг ХХ в. (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, осво­ение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и крупного промыш­ленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.). В 60-80-е гг. ХХ в. целевые комплексные про­граммы получили широкое распространение как важнейшие составные части государствен­ных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выде­лялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отде­льных территориально-производственных ком­плексов. Предпосылками к более широкому ис­пользованию программно-целевого метода при этом являлись постоянно углубляющиеся про­цессы специализации производства, все боль­шая дифференциация видов деятельности, тре­бовавшая развития соответствующих методов интеграции для решения проблем комплекс­ного характера, ведомственная разобщенность, усилившаяся в связи с возвратом в середине 1960-х годов к отраслевому принципу управле­ния, которая, однако, не обеспечивала решения комплексных проблем. Все это способствовало тому, что уже в недрах планово-администра­тивной системы возникла объективная потреб­ность использования интеграционных методов планирования и управления[56].

В условиях рыночной экономики про­граммно-целевой метод управления ста­новится одним из основных инструментов осуществления государственной региональ­ной экономической и социальной полити­ки. Программно-целевой метод реализуется в следующих основных понятиях: пробле­ма — цель — целереализующие комплексы с системой распределения ресурсов — сис­тема мероприятий. Отличительная черта программно-целевого метода состоит в том, что он ориентирует на конечные цели соци­ально-экономического и научно-техническо­го развития общества. Тем самым програм­мно-целевой метод позволяет реализовать принцип «ведущего звена» (или «локомоти­ва»), специализировать цели и мероприятия плана. Программно-целевой метод позволя­ет более четко увязать основные показатели плана с ресурсным потенциалом. Это осу­ществляется путем многовариантных расче­тов средств реализации поставленных целей и разработки системы соответствующих ме­роприятий по их достижению.

В условиях перехода к экономике рыноч­ного типа региональное программирование является важным инструментом управления как на общегосударственном, так и на уров­не регионов и муниципальных образований. Программно-целевой метод служит важней­шим инструментом осуществления государс­твенной социальной и экономической поли­тики развития страны и отдельных регионов.

Особая роль целевых программ в рыноч­ной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизо­вать дополнительные финансовые и матери­альные ресурсы для развития регионов. Ус­пешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием эконо­мике поступательной целевой динамики ес­тественным образом возлагается на програм­мы. Оценка и выбор возможных вариантов программ производится по различным кри­териям (минимум затрат или времени на реа­лизацию при фиксированных конечных пока­зателях и т. п.) с помощью специальных при­емов (например, программных матриц)[57]. Использование программно-целевого метода в управлении социальным развитием позво­лит выявить проблемы, наметить различные варианты их решения и обосновать комплек­сную программу достижения поставленных целей на основе учета социально-экономи­ческих аспектов.

В настоящее время региональные програм­мы являются инструментом, обеспечивающим скоординированное развитие разных подсис­тем (экономической, социально-демографи­ческой, экологической). Здесь встречаются разные подходы. Так, на Западе разработчики делают больший, чем у нас упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии. Новыми перспективными направ­лениями применения программно-целевого метода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на рыночные при­нципы хозяйствования являются программы по формированию локальных экономических зон, развитию муниципальных образований по типу технополисов, являющихся эффек­тивным средством стимулирования развития проблемных территорий, внутрирегионально­го производства, укрепления позиций терри­торий в рыночной среде[58].

Вместе с тем в деле успешной реализа­ции и достаточного финансирования регио­нальных программ возрастающее значение приобретает частный капитал, который бла­годаря финансовым, правовым и другим сти­мулам со стороны государства привлекается к решению задач развития «базовых» отрас­лей или созданию новых рабочих мест. В ре­зультате успешная реализация региональных программ становится функцией координа­ционной деятельности государства (в лице органов исполнительной власти субъекта Федерации), в результате которой частный капитал более охотно идет на инвестирова­ние экономического развития предприятий, городов и регионов, если оно обеспечивает прибыльное вложение капитала, а государс­тво выступает как гарант этих вложений.

На уровне регионов и муниципальных образований правовые основы использования данного метода, как правило, закрепляются в разделах законодательных актов, посвящен­ных полномочиям органов законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня. Нормативно-методические основы разработки и реализации региональных и му­ниципальных программ на уровне регионов закрепляются в соответствующих поста­новлениях органов исполнительной власти или глав администраций соответствующих уровней. Содержательно данные документы ориентированы на принятые на федеральном уровне нормативные акты[59], которые от­ражают основные положения программного метода. На уровне регионов — субъектов Фе­дерации правовой основой для реализации программ являются соответствующие реше­ния законодательных органов, принимаемые по представлению губернатора области (гла­вы Правительства, Президента страны). Ряд регионов успешно использует программный подход для решения сложных социально­экономических проблем территории. Муни­ципальные программы приобретают офици­альный статус после утверждения городским (районным) представительным органом.

Использовать программно-целевой под­ход для решения территориальных проблем в настоящее время пытаются администра­ции многих муниципальных образований, поскольку, несомненно, он является одним из ключевых методов управления в условиях переходного периода. Вместе с тем его при­менение, как отмечалось ранее, происходит в условиях недостаточности нормативно-ме­тодической базы на всех уровнях управле­ния — от федерального до муниципального. Программно-целевой подход представляет со­бой совокупность методов, приемов и средств решения крупных и сложных проблем по до­стижению важнейших целей социально-эко­номического и научно-технического развития страны. Сущность программно-целевого под­хода заключается в разработке и реализации комплексных целевых программ по достиже­нию конечных народнохозяйственных резуль­татов на основе системных методов.

Программно-целевой подход позволяет выявить проблемы развития, наметить различ­ные варианты их решения и обосновать комп­лексную программу достижения поставлен­ных целей на основе учета как технических и э