В годы царствования Александра I и Николая I

Подготовка и проведение министерской реформы в годы царствования Александра I.

Начинал Александр І в духе просвещенного абсолютизма. Он подтвердил права российского дворянства и городов, предоставленных Екатериной II и на некоторое время отмененных Павлом. По результатам амнистии было освобождено 12 тысяч заключенных. При императорском дворе был создан Постоянный совет. Он состоял из 12 высших чиновников. Совет ликвидировал противоречия в законах, проводил реформы. Вскоре Постоянный совет был переименован в Государственный совет, а для организации его работы было создано Государственную канцелярию, которую возглавил один из самых талантливых чиновников той эпохи М. Сперанский.

8 сентября 1802 г. Александр І объявил Сенат высшим органом империи, придав ему высшую административную, судебную и контролирующую власть. Однако, на самом деле, Сенат оставался зависимым от императора, Государственного совета и Государственной канцелярии.

Особенно остро проявилась проблема государственного управления. В коллегиях процветало взяточничество и казнокрадство.

Так, в 1802 г. вместо коллегий было создано 8 министерств: Народного просвещения и юстиции, морское, военное, коммерции, финансов, иностранных дел, внутренних дел.

Однако создание министерств почти не дало положительных последствий – проблему коррупции так и не удалось преодолеть. Но это был серьезным преобразованиям в те времена.

8 сентября 1802 г. Александр I подписал манифест «Об учреждении министерств», которым было положено начало реформированию исполнительной власти. Манифестом учреждалось 8 министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. Коллегии были заменены новой формой исполнительной власти, где дела по каждому ведомству решались единолично министром, ответственным только перед императором. В России окончательно утвердился отраслевой принцип организации управления.

Первоначально структура и функции министерств еще не были четко определены. Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было шагом вперед, так как они действовали более оперативно, усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялось значение канцелярий и делопроизводства.

Функции министерств были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел, кроме организации и поддержания общественного порядка, управляло еще промышленностью и строительством. Министерство просвещения, кроме руководства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университетов), управляло музеями, типографиями, библиотеками, занималось подготовкой кадров для госаппарата, осуществляло цензуру.

Учреждение министерств знаменовало собой дальнейшую бюрократизацию управления и усовершенствование центрального аппарата. Каждый министр имел заместителя (товарища министра) и канцелярию. Министерства подразделялись на департаменты, возглавляемые директорами, департаменты - на отделения во главе с начальниками отделений, а отделения - на столы во главе со столоначальниками.

Завершением министерской реформы стало издание в 1811 г. разработанного под руководством М.М. Сперанского «Общего учреждения министерств». Этот документ определил правовой статус новых органов. Власть министров обозначалась в нем как высшая исполнительная. Аппарат министерств делился на департаменты (присутствия) по направлениям деятельности и канцелярии, в которых велось делопроизводство.

Закон устанавливал точное разграничение функций министерств, единые принципы их организации и общий порядок прохождения в них дел, проводил принцип строгого единоначалия и подчиненности внутри министерских подразделений, определял отношения министерств к другим органам высшего государственного управления.

К этому времени число министерств увеличилось до 12. Было упразднено Министерство коммерции и к ранее учрежденным министерствам были добавлены Министерство полиции и приравненные к министерствам Государственное казначейство, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Главное управление ревизии государственных счетов и Главное управление путей сообщения. Министры вводились в состав Сената.

Одновременно с министерствами был создан Комитет министров (1812 год). В Комитет министров (Кабинет) помимо министров вошли председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь (глава Госсовета), главноуправляющие ведомствами и назначенные царем некоторые высшие сановники империи. При Николае I в состав Комитета министров входил наследник престола.

Он он решал вопросы, касавшиеся сразу нескольких министерств или превышавшие компетенцию министра. Кроме того, Комитет осуществлял контроль за губернаторами и губернскими правлениями, рассматривал законопроекты, отчеты министерств, решал кадровые проблемы. Все его решения утверждались императором, кроме мелких дел (назначения пенсий, пособий и пр.). Комитет министров заменял императора в его отсутствие, а при нем осуществлял надзор за высшими органами управления. Таким образом, в лице Комитета министров Россия получила в начале XIX в. высший административный законосовещательный орган, который был упразднен только в апреле 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы.

Учреждением Государственного совета и преобразованием в 1811 г. министерств завершилась реорганизация органов центрального управления, которые с небольшими изменениями просуществовали до 1917 г.

2. Проекты государственных преобразований и законодательная деятельность М. М. Сперанского.

К началу XIX века относится очередная попытка ввести в России элементы парламентаризма. После дворцового переворота 1 марта 1801 г., в результате которого император Павел I был убит, на престол вступил его старший сын Александр (1777 - 1825), любимый внук Екатерины II, которая сама руководила его воспитанием. Ею были приглашены лучшие преподаватели и в их числе выписанный из Швейцарии Ф. Ц. Лагарп, человек высокообразованный, приверженец идей Просвещения и республиканец по взглядам. В должности "главного воспитателя" он состоял при Александре 11 лет, знакомя своего воспитанника с понятиями о "естественном" равенстве людей, преимуществе республиканской формы правления, о политической и гражданской свободе, о "всеобщем благе", к которому должен стремиться правитель. Впоследствии Александр I говорил, что всем, что есть у него "хорошего", он был обязан Лагарпу.

Александр вступил на престол в 23-летнем возрасте, но уже со сложившимися взглядами и намерениями. В изданном 12 марта 1801 г. Манифесте он объявил, что будет управлять "Богом врученным" ему народом "по законам и по сердцу в Бозе почивающей августейшей бабки нашей императрицы Екатерины Великия", тем самым подчеркнув свою приверженность политическому курсу Екатерины II. Однако Александр I не мог не считаться с новым "духом времени", в первую очередь с влиянием Французской революции на умы своих подданных. В первые годы царствования перед Александром I стояли задачи усовершенствования государственного строя в новой исторической обстановке, когда всем европейским монархам приходилось считаться с ростом прогрессивных сил, проводить гибкую политику либеральных преобразований. В новых условиях он стремился, не меняя основного направления политики Екатерины II и Павла I на укрепление абсолютизма, найти такие способы разрешения назревших политических проблем, которые соответствовали бы духу времени. Уже в самом начале своего царствования Александр I торжественно провозгласил, что отныне в основе его политики будет не личная воля монарха, а строгое соблюдение законов. Населению были обещаны правовые гарантии от произвола.

Наиболее выдающимся государственным деятелем «дней Александровых прекрасного начало», как назвал это время Пушкин, был Михаил Михайлович Сперанский (1772 - 1839). Выходец из семьи бедного сельского священника Владимирской губернии, Сперанский, благодаря своему уму, энциклопедическим познаниям, энергии и необычайной работоспособности, быстро сделал блестящую карьеру. Службу он начал еще при Павле I, с 1803 г. стал директором одного из департаментов Министерства внутренних дел, а в 1808 г. назначен членом Комиссии для составления законов и товарищем министра юстиции. Все современники Сперанского отмечали, что по сравнению с ним никто не мог с таким блеском и логикой составить доклад, проект, оформить текст закона. Все важнейшие законы начиная с 1802 г. составлялись или редактировались Сперанским.

Сперанский глубоко воспринял философские идеи Века просвещения. В своих политических проектах он выступал сторонником естественноправовой теории; происхождение государства рассматривал как следствие общественного договора. В конце 1808 г. Александр поручил Сперанскому разработку плана политического преобразования России. Тот, по его свидетельству, "изучил все существующие в мире конституции" (т.е. своды основных законов государства), ежедневно встречался с императором, обсуждая с ним каждый раздел плана.

Осенью 1809 г. проект под названием "Введение к уложению государственных законов" он представил императору. Во вводной части проекта Сперанский подчеркивал неотложность преобразований. Для предотвращения потрясений, подобных Французской революции, необходимы, указывал он, радикальные преобразования, а не поправки, ибо возможность "исправить зло частными мерами миновала". Вывод автора проекта звучал вполне определенно: «Настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа... настало время переменить ее и основать новый вещей порядок». Но эти реформы должны не только сохранить, но и укрепить самодержавную власть царя. План Сперанского был нацелен на превращение страны в «истинную монархию» на основе скорректированной конституции, которая должна быть, по его мнению, «не следствием воспаления страстей и крайности обстоятельств», а обязана своим рождением «благодетельному вдохновению верховной власти».

Согласно хорошо ему известным принципам государственно-правовой теории Монтескье и Руссо, Сперанский в своем плане провел принцип "разделения властей" - законодательной, исполнительной (высший орган – министерства) и судебной (высший орган – Правительствующий Сенат), при независимости судебной власти и ответственности исполнительной перед законодательной. Им была разработана стройная система центральных и местных учреждений четырех степеней, основанная на принципе разделения властей.