Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России

3 декабря 2004 года был принят Государственной Думой, 8 декабря – одобрен Советом Федерации и уже 11 декабря – подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159-ФЗ[7].

Значение этого закона для перспектив российской государственности сложно переоценить. Нашедшие в нем свое формально-юридическое воплощение инициативы главы государства по фактическому назначению губернаторов являются, по всей видимости, частью его программы по т.н. укреплению вертикали власти, претворение которой в жизнь вызвано, по словам высших должностных лиц государства, необходимостью борьбы с «неофеодальной раздробленностью и террористической интервенцией». Это обстоятельство автоматически ставит рассматриваемый закон на особое место в деле формирования перспектив дальнейшего развития государства российского. Попытаемся произвести комплексный анализ содержащихся в законе инициатив.

Конституционно-правовые аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

Носителем суверенитета и единственным источником власти в России, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции). Это означает, что прямые выборы высших должностных лиц и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях являются единственным конституционно возможным способом их формирования. Эта позиция закреплена в Главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» и составляет сердцевину отечественной правовой системы. Если исказить эту сердцевину, изменится вся сущность государственности. Вместо существующей России появится новая либо «хорошо забытая старая», похожая на современную лишь названием и государственными границами.

Фундаментальные государственные институты находят своё логическое продолжение на уровне прав и свобод человека и гражданина. Часть 2 ст. 32 Конституции РФ говорит о том, что граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исключение из данного правила – это норма ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Иными словами, ограничение прав и свобод личности должно иметь своей целью защиту основ конституционного строя, а не нарушение их основных постулатов. Недопустимо ограничение прав и свобод личности, которое ведет к попранию таких основ конституционного строя, как демократическая и правовая формы государственности, закрепленные в ст. 1 и других статьях Главы 1 Конституции РФ. На практике это означает, что ради обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также нравственности и законных интересов неких лиц нельзя отменять в стране саму Конституцию, вводить монархию, ликвидировать свободу слова, воссоздавать империю и т.п. То есть, всё это делать, разумеется, можно, - но только не в рамках действующей Конституции. Для этого ее надо либо кардинально пересматривать, либо вообще писать новую.

Что происходит, когда мы лишаем людей права прямо избирать губернаторов? Мы не только ограничиваем их избирательное право. Мы еще и ставим под вопрос такую фундаментальную ценность, как народовластие, народный суверенитет. Этот логический ряд можно продолжать и далее. Ради обеспечения безопасности государства можно отказаться от демократии, от федерализма, от республиканской формы правления, от прав и свобод человека… Но разве такое государство можно назвать эффективно функционирующим? Разве его можно ставить в один ряд с развитыми государствами? Разве ст. 77 Конституции, предусмотревшая пресловутую «единую систему исполнительной власти», стоит выше всех других конституционных установлений? Нет путаются ли здесь цель (свободное развитие общества и каждого его члена) со средством (механизмом функционирования государственной власти)?

Сказанное в полной мере относится и к такой характеристике государства, как его федеративный характер. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Отстранение сформированных населением органов от власти, подмена их иными органами и лицами ведет к отмене федерализма на всей территории страны. При этом можно как угодно жонглировать юридическими терминами – смысл происходящего от этого не изменится. Можно слово «назначение» заменить на «наделение гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», только «наделенные полномочиями граждане» от этого не станут ближе к населению регионов.

Следует также иметь в виду наличие по вопросу об избрании высших должностных лиц и глав исполнительных органов власти субъектов РФ правовой позиции Конституционного Суда РФ[8]. В п. 6 мотивировочной части Постановления в частности указывается, что Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.

Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные. Недопустимо превращение Законодательного Собрания в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству – такова правовая позиция Конституционного Суда по рассматриваемому вопросу.

Продолжим мысль Конституционного Суда - еще более недопустима такая форма лишения народа права на волеизъявление, при которой он вообще окажется отодвинут от влияния на власть, даже косвенным путем. Избранный в таком порядке глава субъекта Федерации не может считаться легитимным представителем власти.

С правовой точки зрения в рассматриваемом Федеральном законе содержится целый ряд вопиющих юридико-технических недостатков.

1. Для закона характерно использование конструкций, не известных правовой науке, в частности термина оформление решения о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), смысл которого неясен. Кем становится губернатор в рамках такой модели? Разве он остается представителем власти? Скорее, это некий ВРИО губернатора, но не губернатор, высшее должностное лицо субъекта РФ и руководитель его высшего органа исполнительной власти. Наделение лица полномочиями губернатора автоматически не делает его губернатором, так же, как и наделение федеральных органов государственной власти отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ не делает их последними. В использованной законом модели статус органа власти подменяется его функциями.

2. Предоставление Президенту Российской Федерации права распускать своим указом законодательный (представительный) орган государственной власти противоречит конституционному принципу разделения властей, а также принципу федерализма. По сути, здесь происходит вмешательство в автономную деятельность не только другой ветви, но и другого уровня власти. Оправданием этого часто служит утверждение о том, что роспуск законодательного собрания – это, де, не мера ответственности, а способ разрешения кризиса власти в регионе. Однако при этом «забывают», что упомянутый кризис власти как раз и вызван к жизни нормами рассматриваемого закона. Не совсем обоснованно выглядит и отстранение Федерального Собрания РФ от процесса восстановления единства правового поля страны вкупе с наделением правом роспуска законодательного органа субъекта Федерации единолично Президента РФ.

3. Согласно положениям закона наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем очевидно, что орган государственной власти может наделять кого-либо только принадлежащими ему полномочиями. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ согласно Конституции РФ и федеральному законодательству не обладает полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), что ставит под вопрос всю использованную в законе конструкцию.

4. Уточнения требует неоднократно используемый в Законе термин соответствующие консультации,проводимые Президентом Российской Федерации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (указанные консультации непосредственно предшествуют роспуску законодательного собрания, и от их исхода во многом зависит его судьба). Кроме того, законом предусматривается отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) Президентом РФ в связи с утратой доверия. Представляется, что данный термин также требует уточнения.

5. Законом предусматривается введение в российскую законодательную практику новых институтов – постановки вопроса о доверии и досрочном сложении своих полномочий высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), избранным населением субъекта Федерации, перед Президентом РФ, а также вотума доверия перед Президентом указанного должностного лица (п. 4 и 5 ст. 4 закона). Как представляется, данные институты противоречат конституционному принципу полновластия народа России, закрепленному ст. 3 Конституции РФ.

Даже поверхностное ознакомление с текстом закона свидетельствует в пользу его юридико-технической и концептуальной непроработанности. Однако для современной России это не является чем-то из ряда вон выходящим. Большинство принимаемых сегодня законодательных актов обладают аналогичными характеристиками. Это системная болезнь отечественного законодательства, и бороться с ней, внося поправки в отдельно взятый, пусть даже и архи-важный закон, уже не имеет смысла.

Модель рекрутирования губернаторов, содержащуюся в законе, часто сравнивают с прежним порядком назначения губернаторов, существовавшим еще в середине 90-х гг. и зафиксированном Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»[9]. При этом забывают, что данный указ рассматривался Конституционным судом РФ, и от признания не соответствующим Конституции его спасли только временность и отчасти диспозитивность его положений[10].

На какие еще доводы ссылаются разработчики нынешнего закона?