Понятие и формы системы профессионального развития муниципальных служащих

муниципальный аттестация служащий персонал

Вопросы правового регулирования определения квалификации муниципальных служащих имеют важное теоретическое и практическое значение, ведь от правильного их решения зависит совершенствование законодательства об установлении уровня профессиональной подготовки работников, эффективность применения правовых норм, закрепляющих гарантии конституционных прав на труд и образование.

Оценка работы муниципальных служащих администрации Тенькинского района Магаданской области позволяет, с одной стороны, обеспечить нормальное функционирование всей администрации и ее отдельных подразделений, успешное решение производственных задач, а с другой - более эффективно использовать потенциал работников за счет того, что система оценки способствует повышению уровня их мотивации, стимулируя потребность в обучении и повышении квалификации.

Необходимость в профессиональном развитии муниципального служащего определяется при помощи правового мониторинга.

Необходимость повышения эффективности действия законодательства и укрепления законности обусловливает совершенствование правового мониторинга. Причем это должно быть сделано в контексте управления по результатам.

Рассмотрение и использование общих подходов к обеспечению управления по результатам должно сочетаться с правовыми аспектами мониторинга. Речь идет:

а) о декомпозиции нормативных целей, содержащихся в законах и иных правовых актах в отрасли, сфере;

б) о декомпозиции задач, содержащихся в законах и положениях об органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, имея в виду тактические задачи (достижение общественно значимых результатов), бюджетную целевую программу (федеральная и региональная), ведомственную (отраслевую) целевую программу;

в) об установлении по каждой задаче плановых значений показателей результатов деятельности по ее решению;

г) о подчинении решению задач действий в рамках функций и полномочий, а также использование ресурсов;

д) об определении конечных показателей деятельности органа, взаимосвязанных органов (в отрасли), подведомственных организаций (объектов управления).

Правовой мониторинг - новое явление в нашей теории и практике. Долгое время проблемы развития правовой сферы государства и общества ограничивались правотворчеством и правоприменением в сугубо нормативном смысле. В стороне оставались содержательные аспекты действия права и его зависимость и влияние на социально-экономические процессы, на управление государственными делами. Усилиями ученых-юристов и Совета Федерации было положено начало разработке концепции мониторинга законодательства и правоприменительной практики. 20 июня 2006 г. состоялась IV Всероссийская научно-практическая конференция на эту тему, автор активно участвовал в ее подготовке и проведении.

В то же время острота проблем обеспечения эффективности муниципального управления на основе закона требует более широких решений. Правовой мониторинг должен занять высокое место, с одной стороны, в системе правового обеспечения государственных и общественных процессов, с другой - в механизме управления. Последовательное действие права, правоприменения должно стать важнейшим элементом правовой сферы.

Для достижения этих целей формирование и функционирование правового мониторинга должно включать, во-первых, деятельность субъектов мониторинга; во-вторых, наличие регламентных норм; в-третьих, введение процедур; в-четвертых, использование информационного блока, включая социальную информацию; в-пятых, введение аналитико-оценочного блока. Такое понимание правового мониторинга позволяет широко трактовать его объекты - динамику правовой сферы, законодательства и иных правовых актов, государственных и общественных институтов, юридических коллизий, правомерного и неправомерного поведения граждан. Наконец, объективные процессы, в ход и содержание которых "встроены" институты и правовые нормы (например, мониторинг состояния окружающей среды, в том числе почв, водоемов). "Членение" объектов дает возможность их специализировать (например, законодательство - отрасль, институты, законы). Действие государственного института можно изучать путем анализа динамики органов, деятельности госслужащих и т.п.

В практическом плане полезно проводить мониторинг по разным критериям - как постоянный, периодический и временный, как узкотематический и полифонический, как способ оценки решения задач, как средство анализа деятельности государственных органов и организаций. Выбор критериев диктуется динамикой ситуаций и целями управляющих структур.

Как видно, правовой мониторинг представляет собой динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права.

. Цель мониторинга - обеспечение систематического наблюдения, анализа, оценки и корректировки деятельности органов публичной власти.

. Предварительное условие - правильное установление статуса органа и его компетенции. В законах и положениях целесообразно определить:

а) цели (задачи органа);

б) функции;

в) полномочия (в том числе действия и решения, принимаемые самостоятельно, по согласованию, совместно, предварительно);

г) взаимоотношения;

д) основания и виды ответственности.

. Сравнение компетенции органов, установленной в статутных законах и положениях и в тематических законах и иных актах (по элементам), выявление сходства и несовпадений в регулировании, критерии выбора приоритетных норм в процессе их применения.

. Рекомендуется использовать следующие средства диагностики деятельности органов.

. Сопоставление объема бюджетного финансирования и реальных расходов, в том числе использования средств в рамках целевых программ, изучение иных финансовых источников.

. Сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, инструкции и т.д.).

. Анализ оснований и содержания материально-финансовых, организационных и технических действий.

. Анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках функций или комплексных задач.

. Изучение потоков документов ("входящих" и "исходящих") в рамках функций.

. Определение видов деятельности, осуществляемой в соответствии с административными регламентами (процедурами) и вне их.

. Фиксирование динамики протестов прокуроров, иных надзорно-контрольных органов, исков в суды по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными, измененные).

. Анализ корреляции между реальными изменениями в отрасли (сфере) и деятельности подведомственных государственных и муниципальных предприятий, учреждений, решениями и действиями органов. Критерием служит мера выполнения показателей деятельности, установленных на уровне отрасли, органов и подведомственных организаций.

. Необходимо анализировать и оценивать типичные нарушения компетенции органа: а) присвоение властных полномочий, б) превышение полномочий, в) прямое и косвенное вмешательство в компетенцию, г) нарушение процедур, д) ошибочные и незаконные решения, е) невыполнение отдельных функций, ж) непринятие решений, бездействие, з) необеспеченность компетенции материально-финансовыми, кадровыми и иными ресурсами, и) воспрепятствование деятельности, давление.

. В ходе проведения мониторинга необходимо выявить объективные факторы, которые позитивно или негативно влияют на конечные результаты деятельности органов. К ним относятся изменения государственного курса в разных сферах, перестройки системы органов, техногенные и природные катастрофы, финансово-экономические "провалы", социально-политические конфликтные ситуации. Выделение таких факторов позволит более точно оценить "вклад" органов в достижение конечных результатов в экономической, социальной и иных сферах.

. Информация, полученная в ходе мониторинга, подлежит анализу и оценке как самим органом, так и вышестоящими государственными органами. На ее основе могут быть приняты меры: а) по уточнению целей и задач, б) по изменению функций органов, в) по перераспределению ресурсов, г) по отмене, изменению действующих и принятию новых актов.

Цель мониторинга - проведение систематического анализа деятельности муниципального служащего по выполнению возложенных на него обязанностей.

Исходной позицией является установление статуса муниципального служащего ФЗ от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе». Статус каждого служащего определяется соответствующим служебным и должностным регламентами. Все регламенты разрабатываются по типовой структуре и должны быть согласованы между собой, с положениями о структурных подразделениях и административными регламентами. Служащие должны быть с ними ознакомлены и действовать на их основе.

Анализ деятельности муниципального служащего рекомендуется проводить по следующим показателям:

а) компетентность и знание должностных обязанностей и прав;

б) качество подготовки проектов правовых актов;

в) качество подготовки специальных документов;

г) исполнительность;

д) инициативность и способность предлагать и решать новые задачи;

е) открытость и демократичность стиля деятельности;

ж) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий;

з) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных проявлений;

и) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями.

Анализ работы служащего проводится периодически - за отчетный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне аттестации и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных вопросов, в корректировке объемов работы и регламентов.

Необходимо использовать комплекс средств реализации закона - организационных, функциональных, юридических, социально-психологических, материально-финансовых. Недооценка этого и ограничение одним средством снижает эффективность закона.

Рекомендуется учитывать следующие позитивные действия по реализации закона:

а) включение закона в число способов решения социально-экономической задачи и использование норм закона как условия ее оптимального решения;

б) правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;

в) обеспечение правопонимания, адекватного целям и содержанию закона;

г) правильное определение статусов граждан и юридических лиц;

д) установка и последовательные действия по правоприменению;

е) соблюдение оснований выбора вариантов правомерных действий;

ж) соблюдение пределов принятия подзаконных актов;

з) обоснованное принятие локальных актов;

и) оценки уровня соблюдения законности в данной сфере;

к) самооценка реализации закона.

. Требуется выявлять юридические ошибки:

а) неверное установление предмета правового регулирования;

б) неправильный выбор вида правового акта;

в) необоснованное определение объема и методов правового регулирования;

г) ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта;

д) противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов;

е) нарушение системных связей между актами разной юридической силы;

ж) неправильное оформление текста акта;

з) запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов.

. Необходим анализ содержательных ошибок:

а) необоснованность правовых решений;

б) неверные расчеты, порождающие коллизии;

в) поспешные поправки;

г) неверное определение объема и характера полномочий госоргана, должностного лица;

д) неполное правовое регулирование;

е) допущение произвольных действий и решений (коррупциогенность).

Рекомендуется выявлять неформальные противоречивые регуляторы:

а) возникновение сугубо субъективных образов права, ошибочных взглядов на содержание статусов субъектов права, их компетенции, иных, нередко противоположных, оценок содержания законов, негативное отношение к исполнению правовых актов;

б) подмена целей правовых решений и действий при соблюдении их формальной оболочки для выражения сугубо частных или групповых интересов вопреки юридико-публичному интересу;

в) юридические рокировки, когда вместо правовых актов, которые надлежит принять в соответствии с законом, оформляются неправовые документы (протоколы, расписки, произвольные виды соглашений);

г) противоправное использование неправовых, асоциальных норм групповой морали, обычаев и т.п.

Трудовое законодательство закрепляет в качестве единых организационно-правовых форм определения квалификации работников при заключении трудового договора конкурс на замещение вакансий и испытание, а в процессе трудовой деятельности - аттестацию. Организационно-правовые формы определения квалификации призваны оценить необходимые трудовые качества работников, выявляя тем самым наиболее компетентных и квалифицированных, и являются юридическими формами реализации гражданами права на труд в соответствии со своим призванием, способностями, желанием. Организационно-правовые формы определения квалификации работников устанавливают пригодность работника к исполнению конкретных трудовых обязанностей, позволяют выявить наиболее достойного претендента, имеющего необходимые профессиональные знания и деловые качества, в результате чего осуществляется управление качеством труда служащего.

В настоящее время значительно обновился нормативный массив, в том числе и в сфере определения квалификации персонала. В то же время сегодня можно констатировать нечеткость ведомственных и локальных норм об определении квалификации персонала и недостаточную подготовленность работодателя к определению квалификации. В связи с усложнением функций персонала нужно совершенствовать систему организационно-правовых форм определения квалификации работников, поскольку она позволяет эффективно получать информацию о различного рода отклонениях в работе персонала, чтобы в дальнейшем осуществлять соответствующую коррекцию.

Определение квалификации работников следует отграничивать от других смежных общественных отношений - подготовки и повышения квалификации работников непосредственно на производстве, продвижения по работе, поощрений и т.д. - по следующим признакам: целевое назначение сравниваемых отношений, их юридическая природа, субъектный состав, вид связи и ее воздействие на трудовые отношения. Кроме того, отношения по определению квалификации следует отграничивать от отношений, которые тесно связаны с ними и зависят от факта определения квалификации работников, например, отношения по установлению процентных надбавок к заработной плате за классные звания, за высокий уровень профессиональной подготовки и т.д.

Для характеристики квалификации работника в международных стандартах применяются следующие два параметра:

·   уровень квалификации, определяемой сложностью и объемом выполняемых задач и обязанностей;

·   квалификационная специализация, устанавливаемая в соответствии с конкретной областью требуемых знаний, используемыми в работе машинами, инструментами и материалами, а также видом производимых товаров и услуг.

Анализ действующего законодательства, правоприменительной практики, локальных актов позволяет характеризовать определение квалификации работников как урегулированные трудовым правом отношения по установлению уровня профессиональной подготовленности персонала посредством общеобязательных для данной профессии (специальности, должности) показателей (квалификационных разрядов). Понятие "определение квалификации" является родовым по отношению к организационно-правовым формам определения квалификации.

В ст. 57 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что одним из существенных условий трудового договора, заключаемого между работодателем и работником, является наименование должности, специальности, профессии с указанием квалификации в соответствии со штатным расписанием организации или конкретная трудовая функция. Если в соответствии с федеральными законами с выполнением работ по определенным должностям, специальностям или профессиям связано предоставление льгот либо наличие ограничений, то наименование этих должностей, специальностей или профессий и квалификационные требования к ним должны соответствовать наименованиям и требованиям, указанным в квалификационных справочниках, утверждаемых в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. На это должно обращаться внимание, о чем не раз отмечалось в литературе.

В указанной статье (57) законодатель, скорее всего в силу небрежной законодательной техники, противопоставил посредством разделительного союза «или» наименование должности, специальности, профессии с указанием квалификации, с одной стороны, и конкретную трудовую функцию - с другой. Вероятно, имелась в виду ситуация возможного несовпадения трудовой функции работника с кругом работ по определенной профессии, специальности, должности. В законопроектах о внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс РФ эта погрешность устраняется, и трудовая функция определяется как работа по должности (в соответствии со штатным расписанием), профессии, специальности с указанием квалификации или конкретный вид поручаемой работы. Последний и должен, на мой взгляд, означать возможность работы по нескольким специальностям, выполнение работ в той или иной части трудовой функции по конкретной специальности, должности и т.д.

В настоящий момент необходимо подготовить и принять Государственную программу подготовки квалифицированных кадров. В Магаданской области должна быть разработана региональная программа содействия организациям в профессиональном развитии персонала, которая непосредственно затронет и администрацию Тенькинского района Магаданской области.

В администрации Тенькинского района Магаданской области должен разрабатываться и доводиться до сведения каждого работника план профессионального развития персонала.

Необходимо определить нормативную правовую базу системы управления качеством рабочей силы, прогнозировать развитие качества рабочей силы, разработать общероссийский классификатор профессий и квалификационные требования к работникам, создать систему сертификации персонала, обеспечить качественное функционирование самой системы, организовать изучение и распространение передового опыта в обеспечении качества рабочей силы.

Несмотря на то, что в последние годы законодательство в сфере труда в значительной степени обновилось, отражая реалии настоящего времени и устраняя имеющиеся пробелы, ряд правовых вопросов все же остается нерешенным.

Определяя пригодность работника к порученной работе, работодателю необходимо в первую очередь учитывать деловые качества, давать им объективную оценку, ведь цель испытания - проверка профессиональных способностей работника. Кроме этого, успешность профессиональной деятельности должна быть обусловлена такими качествами, как: дисциплинированность, надлежащее выполнение трудовых обязанностей, способность к ликвидации негативных ситуаций, ответственность, целеустремленность, инициативность, самостоятельность, решительность, настойчивость, должный уровень интеллектуального развития (мотивационная направленность, эмоциональная и нервно-психическая устойчивость), внимательность, память, мышление, гибкость в общении, стиль межличностного поведения, работоспособность.

В настоящее время разработаны методики, учитывающие систему следующих групп качеств будущего работника (как правило, это делает кадровая служба):

. Общественно-гражданская зрелость (умение подчинить личные качества общественным, умение прислушиваться к критике и быть самокритичным).

. Отношение к труду (ответственность за порученное дело, трудолюбие, личная дисциплинированность).

. Уровень знаний и опыт работы (наличие определенной квалификации, знание передовых методов работы).

. Организаторские способности (умение организовать свой труд, владение методами руководства).

. Умение работать с документами и информацией (подготовка деловых писем, приказов, распоряжений, анализ информации).

. Способность принимать и реализовывать решение (ориентироваться в сложной обстановке, решать конфликтные ситуации, владеть собой, быть уверенным в себе).

. Морально-этические черты характера (честность, добросовестность, порядочность, принципиальность, уравновешенность, вежливость, настойчивость).

Испытание при приеме на работу подтверждает прежний квалификационный уровень работника или свидетельствует о несоответствии документальных данных о квалификации (запись в трудовой книжке) фактическому уровню профессиональной подготовки. В целом испытания должны применяться значительно шире, поскольку, во-первых, испытание - это один из элементов договорного регулирования трудовых отношений; во-вторых, важная процедура определения деловых качеств работника; в-третьих - один из способов стабилизации трудовых правоотношений; в-четвертых - важное условие правильного подбора и расстановки кадров; в-пятых - условие правильного выбора работником места работы. Поэтому необходимо более детально урегулировать вопрос об установлении испытательного срока (должны быть определены условия расторжения трудового договора с работником, не выдержавшим испытание, урегулирована процедура и порядок увольнения). И решение работодателя будет максимально справедливым, если во внимание будут приняты все факторы, связанные с пребыванием в организации нового работника.

Как показывает практика, прослеживается тенденция к увеличению споров, связанных с оспариванием результатов испытания. Представляется целесообразным повысить материальную ответственность работодателя, когда он принимает решение об увольнении работника как не выдержавшего испытание (если увольнение будет признано неправомерным, обязать работодателя выплатить работнику среднюю заработную плату за три месяца работы на соответствующей должности), ведь для работника это определенного рода регресс.