Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в сфере исполнения наказаний без использования программно-целевого метода

Осуществление политики гуманизации уголовного законодательства способствовало сокращению численности подозреваемых, обвиняемых и осужденных, содержащихся и отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы.

В тоже время численность указанных лиц не зависит напрямую от деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, а определяется в первую очередь уровнем преступности в стране и судебной практикой, включая избрание судами меры пресечения в виде содержания под стражей и наказания в виде лишения свободы.

Для нормального функционирования следственных изоляторов требуется определенный резерв лимита их наполнения, необходимость использования которого обусловлена объективными изменениями численности подозреваемых, обвиняемых в течение месяца и года, не зависящими от деятельности Федеральной службы исполнения наказаний.

За последние годы максимальная годовая численность подозреваемых, обвиняемых выросла с 114,8 тыс. человек в 2012 году до 123,2 тыс. человек в 2015 году. Однако при существующем лимите наполнения следственных изоляторов в 118,9 тыс. человек эти учреждения в течение 2-6 месяцев в году оказываются переполненными. Увеличение лимита наполнения следственных изоляторов позволит минимизировать такую ситуацию.

Согласно оценке Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, резерв лимита наполнения следственных изоляторов должен составлять 10-15 процентов от среднего уровня их наполняемости за 5 предыдущих календарных лет.

При невыполнении этого требования и отсутствии системного планирования строительства и реконструкции следственных изоляторов и исправительных учреждений доля учреждений уголовно-исполнительной системы, условия содержания и отбывания наказания в которых соответствуют законодательству Российской Федерации и международным стандартам, будет уменьшаться. Такая ситуация может вызвать снижение эффективности использования государственных капитальных вложений, направленных на осуществление деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по проектированию, строительству и реконструкции следственных изоляторов, исправительных учреждений и других объектов, поскольку достижение необходимых результатов в приемлемые сроки станет затруднительным.

При этом в ближайшей перспективе будет усугубляться проблема нехватки современных социальных и инфраструктурных объектов, что не позволит в полной мере решить проблему создания условий содержания под стражей в следственных изоляторах и условий отбывания наказания в исправительных учреждениях, соответствующих законодательству Российской Федерации и международным стандартам.

На период 2017 - 2025 годов отсутствуют расходные обязательства Российской Федерации, а также расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по строительству и реконструкции следственных изоляторов, исправительных учреждений и иных объектов уголовно-исполнительной системы, принятые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем согласно статье 9 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" финансовое обеспечение функционирования уголовно-исполнительной системы является расходным обязательством Российской Федерации.

Особенностями организации приносящей доход деятельности в федеральных казенных учреждениях уголовно-исполнительной системы являются обязательное привлечение осужденных в качестве основного трудового ресурса, обеспечение установленных законодательством Российской Федерации требований по изоляции осужденных при организации производства, ограниченные возможности по обновлению основных фондов.

Указанная специфика производства в уголовно-исполнительной системе не позволяет ей конкурировать с прочими хозяйствующими субъектами на внутреннем рынке.

С учетом того что собственных средств уголовно-исполнительной системы, получаемых от приносящей доход деятельности, недостаточно для выполнения требования уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации в части обязательного привлечения осужденных к труду, а также что износ производственного оборудования составляет более 75 процентов, в нынешней экономической ситуации невозможно получить прибыль, достаточную для создания новых рабочих мест.

В связи с отсутствием в законодательстве Российской Федерации льгот и преференций для организаций, осуществляющих производственную деятельность с использованием труда осужденных, сторонние инвесторы и бизнес-структуры не заинтересованы в создании в исправительных учреждениях рабочих мест для трудоустройства осужденных.

Таким образом, обеспечение максимального трудоустройства осужденных в соответствии с законодательством Российской Федерации возможно только за счет выделения средств в рамках Программы.

Меры государственной поддержки для реализации задач по гуманизации уголовно-исполнительной системы позволят повысить эффективность производственной деятельности, снизить нагрузку на федеральный бюджет по содержанию уголовно-исполнительной системы за счет дополнительных поступлений в виде удержаний из заработной платы осужденных и налога на доходы физических лиц.

Отказ от использования возможностей программно-целевого метода при решении проблемы в условиях наметившегося роста численности подозреваемых, обвиняемых и осужденных отдельных категорий не позволит приблизиться к общепринятым стандартам охраны здоровья и соблюдения гигиены и обеспечить установленную уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации норму камерной и жилой площади в расчете на одного человека, что может привести к ухудшению условий содержания указанных лиц, нарушению их прав, свобод и законных интересов и осложнению эпидемиологической обстановки в учреждениях уголовно-исполнительной системы.

Кроме того, невыполнение Российской Федерацией международных обязательств приведет к росту количества жалоб на нарушение прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, негативной реакции со стороны российских, а также международных общественных и правозащитных организаций.

Актуальность, комплексность и социальная направленность имеющихся проблем требуют их решения с использованием программно-целевого метода на федеральном уровне, поскольку, как показала практика, преодолеть растущий дисбаланс между потребностями следственных изоляторов и исправительных учреждений и реальным положением дел разрозненными и несистемными мерами не удается.

Реализация Программы позволит создать стабильные положительные системные изменения в уголовно-исполнительной системе по всем основным направлениям ее развития.

5. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах ее решения

Программно-целевой метод связан с распределением ресурсов и мероприятий в зависимости от достижения поставленной цели. В то же время использование этого метода при решении проблемы связано с определенными рисками.

Возможное решение о сокращении объемов финансирования Программы независимо от времени его принятия приведет к неэффективности расходов, связанных с ее выполнением.

В этом случае потребуется реструктуризировать Программу и приостановить некоторые из начатых мероприятий.

К числу основных причин наступления указанного риска реализации Программы могут быть отнесены негативные процессы снижения темпов роста и рецессия российской экономики.

Также существует риск невыполнения целевых показателей реализации Программы из-за наступления неблагоприятных социальных последствий, связанных с ростом преступности и массовыми миграционными процессами. В этом случае необходимо будет пересмотреть задачи Программы исходя из новых бюджетных параметров.

Невыполнение отдельных задач Программы помимо прямых экономических потерь, связанных с неэффективным расходованием бюджетных средств, существенно снизит положительные эффекты, полученные на предыдущих этапах развития уголовно-исполнительной системы.

Учитывая, что в исправительных учреждениях в настоящее время содержится 290 тыс. осужденных, не обеспеченных работой, создание 50 тыс. рабочих мест, предусмотренных Программой, не в полной мере удовлетворит потребность уголовно-исполнительной системы в рабочих местах для привлечения осужденных к труду. В связи с этим риск недостаточного финансирования негативно скажется на обеспечении уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации в части обязательного привлечения осужденных к труду.

Нерешенность хотя бы одной из задач Программы явится препятствием для обеспечения условий для эффективного функционирования уголовно-исполнительной системы, направленного на ускоренное приведение следственных изоляторов и исправительных учреждений в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации по созданию дополнительных рабочих мест для осужденных и соответствующими международными стандартами.

К рискам, связанным с реализацией Программы, следует также отнести неэффективное управление ею и отсутствие необходимой координации деятельности по выполнению Программы.

Решение проблемы по приведению условий содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и условий отбывания наказания осужденными в соответствие с законодательством Российской Федерации будет осуществляться путем обоснованного выбора мероприятий по всем направлениям реализации Программы с учетом ее цели и объемов выделенных бюджетных ассигнований.

В рамках программно-целевого метода разработаны 3 варианта решения проблемы. Варианты расчетов целевых показателей реализации Программы представлены в приложении № 1, а объемы финансирования за счет средств федерального бюджета - в приложении № 2.

Первый вариант предусматривает финансирование в первые 4 года работ по строительству (реконструкции) объектов следственных изоляторов и исправительных учреждений, проектная документация по которым разработана в 2007 - 2016 годах. В последующие годы будут проводиться работы по строительству и реконструкции объектов следственных изоляторов в субъектах Российской Федерации, в которых имеется наиболее неблагоприятная ситуация в отношении переполнения существующих следственных изоляторов, а также по реализации мероприятий, связанных с улучшением условий отбывания наказаний осужденными.

На создание новых рабочих мест и обновление основных производственных средств исправительных учреждений предполагается ежегодно направлять 500 млн. рублей, за счет которых будет создано 50 тыс. рабочих мест и привлечено дополнительно к труду 100 тыс. осужденных.

Реализация данного варианта позволит довести количество следственных изоляторов с условиями содержания в них, соответствующими законодательству Российской Федерации и международным стандартам, до 100 процентов (без учета резерва мест в следственных изоляторах) и количество исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений с условиями отбывания наказания в них, соответствующими законодательству Российской Федерации, до 81,2 процента от общего количества (при этом потребность в местах в исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях уголовно-исполнительной системы будет обеспечена полностью).

К числу рисков при реализации первого варианта решения проблемы относятся следующие:

при росте преступности и возможных массовых миграционных процессов в стране существует вероятность увеличения числа общественно опасных деяний, совершение которых повлечет за собой наказание в виде лишения свободы, вследствие чего может возникнуть потребность в дополнительных местах в следственных изоляторах и исправительных учреждениях, не учтенных программными мероприятиями;

из-за возможных колебаний наполняемости следственных изоляторов в отдельные месяцы будет превышен установленный лимит их наполнения и, следовательно, в это время будут нарушаться права, свободы и законные интересы подозреваемых и обвиняемых.

Второй вариант реализации Программы предусматривает дополнительное по сравнению с первым вариантом строительство и реконструкцию следственных изоляторов в целях приведения условий содержания в них в соответствие с законодательством Российской Федерации и доведения их количества до показателя 100 процентов с учетом создания 15-процентного резерва лимита наполнения следственных изоляторов, а также строительство и реконструкцию объектов исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений в целях приведения условий отбывания наказаний в них в соответствие с законодательством Российской Федерации и доведения их количества до показателя 100 процентов.

На обновление основных производственных средств исправительных учреждений предполагается направить 7 млрд. рублей, что позволит создать 77,8 тыс. рабочих мест и дополнительно трудоустроить около 155,555 тыс. осужденных.

В отношении второго варианта существует риск неэффективного использования построенных объектов при отсутствии роста преступности и массовых миграционных процессов, что приведет к недостижению лимита наполняемости следственных изоляторов и исправительных учреждений.

Третий вариант в отличие от первого и второго вариантов предусматривает финансирование Программы на уровне среднего значения показателя финансирования мероприятий по строительству и реконструкции объектов уголовно-исполнительной системы в размере 5769,2968 млн. рублей.

На обновление основных производственных средств исправительных учреждений планируется ежегодно направлять 250 млн. рублей, что позволит создать 25 тыс. мест и дополнительно трудоустроить 50 тыс. осужденных.

При таком варианте реализации Программы появляется возможность довести количество следственных изоляторов с условиями содержания в них, соответствующими законодательству Российской Федерации и международным стандартам, до 83,4 процента без учета резерва мест в следственных изоляторах (при этом потребность в местах в следственных изоляторах будет обеспечена полностью) и количество исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений с условиями отбывания наказания в них, соответствующими законодательству Российской Федерации, до 70,5 процента (при этом потребность в местах в исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях будет обеспечена полностью).

Исходя из риска возможного сокращения объемов финансирования Программы сохранится проблема соблюдения прав, свобод и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных. В период реализации мероприятий Программы может сохраниться тенденция роста преступности и, соответственно, возрасти наполняемость учреждений уголовно-исполнительной системы.

Таким образом, первый вариант решения проблемы в рамках программно-целевого метода является наиболее предпочтительным. Реализация мероприятий Программы по первому варианту позволит соблюсти требования законодательства Российской Федерации и международные стандарты в области прав человека, а также значительно увеличить количество новых рабочих мест для осужденных.