Должности муниципальной службы: понятие и классификация

 

Выполнение определенных профессиональных обязанностей в сфере управленческого труда обычно связывают с понятием «должность». Муни-ципальная служба, как организационная система, представляет собой сложную совокупность должностей, находящихся в различных отноше-ниях между собой: формальных и неформальных, вертикальных и горизон-тальных, субординации и координации.

В юридической науке понятие «должность» не имеет однозначного определения. В частности, на основе положений ст. 57 Трудового кодекса РФ (ТК РФ) можно сделать вывод, что в содержание понятия «должность» входит только ее наименование. Выполняемые обязанности по должности являются уже иным существенным условием трудовых отношений. Это же подтверждается тем, что в любых списках, перечнях должностей, квали-фикационных справочниках сами должности определяются только через их наименование, а не через содержание обязанностей или ответствен-ность.

В науке административного права должность понимается как пер-вичный (базовый) элемент, связывающий определенную структуру с физи-ческим лицом – служащим, замещающим определенную должность и ис-полняющим закрепленные за данной должностью полномочия и функции.

При таком подходе содержание понятия «должность» определяется, преж-де всего, компетенцией работника, т.е. кругом его обязанностей, прав и от-ветственности.

В науке управления такой подход называется ролевым, когда долж-ность определяется степенью участия, которую должен осуществлять ра-ботник в государственном органе или органе местного самоуправления, учреждении. С.Ю. Кабашов отмечает, в связи с этим: «Наиболее тесно должность связана с компетенцией органа и его структурными звеньями. Компетенция органа распределяется между его структурными подразделе-ниями, а компетенция последних – внутри каждого из них по должнос-тям».[1]

Таким образом, должность на муниципальной службе – это служеб-ное место в аппарате органа местного самоуправления, связанное с трудо-выми отношениями по исполнению служебных обязанностей и с опреде-ленной ответственностью.

Частью 1 ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25 ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что должность муниципальной службы – это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муни-ципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замеща-ющего муниципальную должность. [2]

С учетом положений установившей систему органов местного само-управления ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуп-равления в Российской Федерации»,[3] к муниципальным должностям муни-ципальной службы относятся должности в предусмотренных уставом му-ниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значении органах местного самоуправления, в том числе:

· должности в аппарате представительного органа местного самоуп-равления;

· должности для обеспечения исполнения полномочий главы муници-пального образования – высшего выборного должностного лица му-ниципального образования;

· должности в местной администрации (исполнительно-распорядите-льном органе муниципального образования);

· должности в контрольно-счетном органе муниципального образова-ния;

· должности в иных органах местного самоуправления, предусмот-ренных уставом муниципального образования;

· должности для обеспечения исполнения полномочий иных выбор-ных должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальными должностями муниципальной службы являются должности, замещаемые на постоянной основе, путем заключения трудо-вого договора. Соответственно, лица, замещающие указанные должности, и являются по статусу муниципальными служащими. При этом, однако, если согласно уставу муниципального образования на должность главы местной администрации назначается лицо по результатам конкурса на замещение этой должности, то с ним, в соответствии с ч. 3 ст. 37 Закона № 131-ФЗ, заключается контракт на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Кроме того, ч. 2 ст. 7 Закона № 25-ФЗ установлена норма, согласно которой могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муни-ципальной службы замещаются муниципальными служащими путем зак-лючения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Муниципальные служащие приобретают правовой статус муниципа-льного служащего с момента назначения на должность муниципальной службы. Нанимателем для муниципального служащего является муници-пальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуще-ствляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нани-мателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избиратель-ной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномочен-ное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Частью 2 ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что на му-ниципальных служащих распространяется действие трудового законода-тельства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным зако-ном. Таким образом, должность муниципальной службы – это место в ор-гане местного самоуправления или аппарате избирательной комиссии му-ниципального образования, связанное с трудовыми отношениями по ис-полнению определенных служебных обязанностей и с определенной ответ-ственностью.

Понятие «трудовые отношения» закреплено ст. 15 Трудового кодекса РФ (ред. от 15.12.2011), установившей, что трудовые отношения – это от-ношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специа-льности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работ-нику работы), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмот-ренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.[4]

Вместе с тем Закон № 25-ФЗ разграничивает понятия «муниципаль-ная должность» и «должность муниципальной службы». Частью 2 ст.1 это-го Закона определено, что не являются муниципальными служащими лица, замещающие муниципальные должности, - депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образо-ваний, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами.

Кроме того, в соответствии с ч.2 ст. 10 Закона № 25-ФЗ, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными слу-жащими лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.

Такой же подход закреплен в законодательстве многих субъектов РФ, в том числе, например, в Законе Республики Татарстан от 17 января 2008 г. № 5-ЗРТ «О муниципальной службе в Республике Татарстан» (ч.2 ст. 1 и ч. 3 ст. 9),[5] в Законе Самарской области от 9 октября 2007 г. № 96-ГД «О муниципальной службе в Самарской области» (ч. 2 ст. 1). [6]

Таким образом, признаками должностей муниципальной службы являются:

1) постоянная (или установленная на определенный срок) основа за-мещения этих должностей;

2) принцип замещения этих должностей – назначение. Вместе с тем ч.1 ст. 17 Закона 25-ФЗ установлено, что при замещении должности муни-ципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляет-ся оценка профессионального уровня претендентов на замещение долж-ности муниципальной службы, их соответствия установленным квалифи-кационным требованиям к должности муниципальной службы;

3) характер полномочий по должности муниципальной службы иск-лючает техническое обеспечение деятельности органа местного самоуп-равления (избирательной комиссии);

4) назначение на должность производится на основе заключения тру-дового договора. Исключением является лишь заключение контракта с ли-цом, назначаемым на должность главы местной администрации лицо по результатам конкурса на замещение этой должности.

При этом, в соответствии с ч.2 ст.6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О муниципальной службе в Россий-ской Федерации», должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должно-стей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверж-даемым законом субъекта РФ. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной ко-миссии муниципального образования используются наименования долж-ностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

Такой подход обусловлен тем, что, в соответствии с пунктом «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного само-управления составляет предмет совместного ведения Российской Федера-ции и субъектов РФ. При этом законами конкретных субъектов Рос-сийской Федерации в случаях и в пределах, установленных Федеральным законом 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и иными федеральными законами, определяются особенно-сти муниципальной службы в соответствующем субъекте РФ.

Одним из важнейших инструментов современного управления персоналом является система классификации должностей служащих.

В системе государственной и муниципальной службы применяется метод классификации должностей служащих на основе компетенций. При этом принято рассматривать компетенцию как совокупность установлен-ных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий), функций и ответственности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Компетенцию также можно рассмат-ривать как сумму знаний, умений и навыков, необходимых для выполне-ния определенных видов управленческих задач. Служащие, обладающие одинаковыми компетенциями, могут реализовывать их в различных струк-турных подразделениях. Наличие у работника определенного количества компетенций позволяет руководителю поручать ему широкий набор разно-образных заданий и рассчитывать, что эти задания будут успешно выпол-нены. Использование данного подхода облегчает процесс ротации, т.е. перемещения служащих на должности различных звеньев и уровней управ-ления, и способствует овладению ими дополнительными специализациями по должностям. Классификация должностей на основе компетенций поз-воляет, кроме того, создать единую систему оплаты труда.

При этом, как отмечает С.Ю Кабашов, очень важно, чтобы принцип компетенций пронизывал всю систему управления персоналом государст-венной (муниципальной) службы, в первую очередь – обучение, аттеста-цию и оплату труда. Только тогда система классификации должностей бу-дет важнейшим практическим инструментом управления персоналом госу-дарственной гражданской и муниципальной службы.[7]

На основе анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации» выделяют две группы должностей, в том числе:

· муниципальные должности, наделенные уставом муниципального

образования компетенцией на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий;

· должности муниципальной службы, наделенные муниципальными

правовыми актами определенным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и выборных должностных лиц, за-мещающих муниципальные должности.

При этом необходимо отметить, что ст. 40 Закона № 131-ФЗ не до-пускает замещения выборных муниципальных должностей (первая группа) лицами, находящимися на муниципальной службе (вторая группа). В свою очередь, как отмечалось, ч. 2 ст.1 Закона № 25-ФЗ определено, что лица, замещающие муниципальные должности, - депутаты, члены выборных ор-ганов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных оразо-ваний, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, не являются муниципальными служащими.

Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ч.1 ст.8), по ана-логии с классификацией должностей государственной гражданской служ-бы, установлено, что должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.[8]

Установленная классификация по группам должностей муниципаль-ной службы обязательна для всех субъектов Российской Федерации. При этом в качестве критерия, используемого при группировке должностей му-ниципальной службы, в законодательстве субъектов РФ выступают квали-фикационные требования к должностям муниципальной службы. Устанав-ливается пять групп должностей муниципальной службы: высшие долж-ности (5-я группа), главные должности (4-я группа), ведущие должности (3-я группа), старшие должности (2-я группа), младшие должности муни-ципальной службы (1-я группа).

Кроме того, исходя из определенной Федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ст.7) и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ст. 5) взаимо-связи государственной гражданской и муниципальной службы, в соответ-ствии нормами ч.2 ст. 8 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», законом субъекта РФ устанавливается соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы этого субъекта РФ.

Например, ст. 5 Закона Самарской области от 9 октября 2007 г. № 96-ГД «О муниципальной службе в Самарской области» установлено, что должности муниципальной службы в Самарской области соотносятся с должностями государственной гражданской службы Самарской области в следующем порядке:

- высшие должности муниципальной службы - высшие должности госу-дарственной гражданской службы Самарской области;

- главные должности муниципальной службы - главные должности го-сударственной гражданской службы Самарской области;

- ведущие должности муниципальной службы - ведущие должности го-сударственной гражданской службы Самарской области;

- старшие должности муниципальной службы - старшие должности государственной гражданской службы Самарской области;

- младшие должности муниципальной службы - младшие должности государственной гражданской службы Самарской области.[9]

Установление этого соотношения должностей важно при подсчете стажа гражданской или службы при определении продолжительности еже-годного оплачиваемого отпуска, установлении надбавки к должностному окладу за стаж государственной гражданской (муниципальной) службы, размера поощрений за безупречную и эффективную службу.

Ст. 3 Закона Ульяновской области от 7 ноября 2007 г. № 163-ЗО (ред. от 23.12.2011) «О муниципальной службе в Ульяновской области» уста-новлено более дифференцированное соотношение должностей муниципа-льной службы и должностей государственной гражданской службы Улья-новской области для определения размера государственной пенсии муни-ципальных служащих (Приложение 2 к Закону).[10]

Должности муниципальной службы (вторая группа) по содержанию прав и обязанностей (полномочий) и функций работников, замещающих эти должности, можно классифицировать следующим образом:

1. Должностные лица муниципальной службы – должности муни-ципальной службы, наделенные определенными властными полномочиями (компетенцией), т. е. имеющие возможность давать поручения, обязатель-ные для исполнения другими муниципальными служащими, принимать правовые акты, влекущие юридические последствия и т.д. Особенностью этих должностей является совмещение замещающими их лицами несколь-ких социальных ролей, в том числе: политика, аналитика и эксперта, спе-циалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив муниципальных служащих.

Юридическое определение понятия «должностное лицо» дано в ст. 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федера-ции (ред. от 31.01.2012), нормами которой под должностным лицом пони-мается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными пол-номочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-распорядительные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных ор-ганизациях.[11]

К числу должностных лиц муниципальной службы относятся, на-пример, должности назначаемых на конкурсной основе глав местных ад-министраций (сити-менеджеров) и их заместителей, управляющих делами местных администраций, руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений аппаратов органов местного самоуправления и т.д. Такие должности относятся, как правило, к высшей, главной или ве-дущей группе должностей муниципальной службы. К некоторым должно-стям предъявляются дополнительные требования. Так, например, руково-дитель финансового органа местной администрации, в соответствии с ч.2 ст. 65 Федерального закона № 131-ФЗ, назначается на должность из числа лиц, отвечающих требованиям, установленным постановлением Правите-льства РФ от 6 ноября 2004 г. № 608.[12]

2. Должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, - советники, помощники. Эти должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения тру-дового договора на срок полномочий выборного должностного лица. Такие должности относятся, как правило, к ведущей или старшей группе долж-ностей муниципальной службы.

3. Должности муниципальных специалистов – должности муници-пальных специалистов, замещение которых предполагает наличие у соот-ветствующих лиц знаний, умений и навыков (компетенции) в конкретных областях практической деятельности. Должности муниципальных служа-щих замещают, например, юристы, экономисты, финансисты, бухгалтеры, специалисты в области документационного обеспечения управления, реви-зоры и другие дипломированные специалисты, работающие в аппаратах органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципаль-ных образований. Такие должности относятся, как правило, к старшей или младшей группе должностей муниципальной службы.

Очевидно, исходя из этого, в ряде законов субъектов Российской Фе-дерации, регламентирующих муниципальную службу, встречаются допол-нительные основания для классификации. В частн

В частности, ст.7 Закона Орловской области от 9 января 2008 г. N 736-ОЗ «О муниципальной службе в Орловской области» к классифика-ции, установленной Федеральным законом № 25-ФЗ, добавляет так назы-ваемые функциональные признаки должностей муниципальной службы:

- руководители;

- помощники (советники);

- специалисты;

- обеспечивающие специалисты.[13]

Обозначенные «функциональные признаки», по сути, являются кате-гориями (если исходить из опыта государственной гражданской службы Российской Федерации).