Социальное управление: понятие и виды.

Прежде чем приступить к изучению основных понятий, положений и институтов административного права как одной из основных отраслей публичного права следует осмыслить сам термин «административный», означающий в переводе с латин­ского языка «управленческий или руководящий», то есть име­ющий государственный, властный характер. По своей сути, административное право это не что иное, как государственное управленческое право, реализующее публичный правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления' наделяются юридически властными полномочиями. Следова­тельно, предметом и объектом действия юридических норм являются управленческие отношения (точнее поведение), воз­никающие между субъектом управления (управляющим) и объектами управления (управляемыми). Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и вне­шними для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом. Поэтому прежде чем приступить к изучению правовых норм регулиру­ющих управленческие отношения, следует уяснить смысл и значение этих отношений и таких основных терминов, как «управление», «система управления», «государственное управ­ление» и «исполнительная власть».

Общее понятие управления выработано кибернетикой — наукой, обобщающей закономерности всякого вида управле­ния, происходящего в живой природе, в человеческом обще­стве, в механических системах.

Кибернетика как термин (в переводе с греческого) «управ­ление» определена как упорядочение системы, то есть при­ведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной внешней среде, поэтому рассмотрение понятия управление невозможно без рассмотрения понятия системы, которую мы желаем сознательно упорядочить в соот­ветствии с выявленными условиями и действием факторов внешней среды.

Системы управления в основном классифицируются по ви­дам: социальные (государственные и общественные), биологи­ческие и технические. Мы рассматриваем понятие социальной системы управления, а точнее государственной, тесно взаимо­действующей с общественными системами управления.

Под системой управления понимается совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимо­зависимых между собой и образующих целостное единство. Система управления характеризуется своими специфически­ми признаками.

Первый признак системы управления. Она имеет два и бо­лее элементов (подсистем), то есть управляющий элемент (субъект управления) и управляемый элемент системы (объект управления). Как правило, система конкретного органа управ­ления является одновременно управляющей системой по отно­шению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляе­мой по отношению к вышестоящей управляющей системе уп­равления.

Второй признак системы управления — это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальны­ми нормами (традициями, обычаями, моралью и др.), эти уп­равленческие отношения имеет общественно-властный харак­тер, так и правовыми. В отличие от управленческих отноше­ний, возникающих в негосударственной сфере, отношения вза­имосвязи и взаимозависимости, возникающие между управляющей и управляемой системой государственной формы соб­ственности, муниципальной или смешанной, регламентирова­ны административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер.

Третий признак системы управления — целостное един­ство системы понимается как интегрированное качество, а не арифметическая сумма качеств функционирования элементов системы. То есть взаимосвязь между элементами одной систе­мы всегда теснее, нежели с элементами внешней среды. На­пример, в пункте 3 ст. 5, пункте 2, ст. 77 Конституции РФ закреплены целостность и единство системы исполнительной власти в РФ. Реализации этих конституционных целей спо­собствуют такие организационно-правовые средства, как со­здание Государственного Совета, реформирование института полномочных представителей Президента РФ в Федеральных округах, приведение законодательства субъектов РФ в единое правовое поле и укрепления вертикали исполнительной влас­ти в Российской Федерации и другие.

Следует различать понятия признак системы и системный признак.

Системный признак означает качественное отличие одной системы управления от других систем управления, так как каждая из этих систем управления имеет свои цели, задачи, функции, формы и методы организации деятельности, то есть многие федеральные органы исполнительной власти отличаются между собой по этому признаку.

Необходимо также различать понятия «системный подход» и «системный анализ» в организации и деятельности управле­ния федеральных органов исполнительной власти.

Системный подход — это один из основных общенаучных методов познания сложных объектов и процессов управления в обществе и природе, с его помощью выявляются основные типы связей, и осуществляется сведение их в единую теорети­ческую модель или схему, позволяющую адекватно характе­ризовать эти объекты и процессы с целью совершенствования их функционирования на практике.

Системный анализ — это совокупность методологических средств и операций, используемых для подготовки и обоснова­ния решений по сложным проблемам исследуемых процессов или объектов общества и природы[1].

Все эти понятие тесно связаны с процессом изучения орга­низации управления социальными (общественными и государственными) системами, функциями государственного управле­ния, осуществляемыми в большом объеме органами исполни­тельной власти.

Социальное управление — один из типов общего управления, исследованием которого занимается кибернетика. Управление — это целенаправленное воздействие на сложную систему. «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности»[2].

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведение системы в соответствие с объективными закономерностями данной среды. Кибернетический подход к управлению основывается на выявлении его основных признаков: информационное содержание, обратная связь, целенаправленность.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а также взаимодействия системы в целом с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей энергии. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис — обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их, совершая прочие подобные воздействия, субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.

В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри, органами, механизмами и при помощи факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются самоуправляемыми (право, автомобиль и др.).

Социальное управление, как особый тип управления, представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации с целью упорядочения социальнозначимых процессов, обеспечения устойчивого развития социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных особенностей.

1. Это управление людьми: отдельными индивидами, группами, обществом в целом. Это особый тип взаимоотношений людей.

Человек — общественное существо, он не может существовать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение — важное средство в борьбе за существование, развитие на всех этапах человеческой истории. Коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинить их единой общей цели.

Социальное управление может сводиться только к руководству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ. Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении какой-либо деятельности.

2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля — регулирующая сторона сознания, направляющая деятельность человека на выполнение поставленной цели. Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных людей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли — необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным признаком социального управления является то, что оно осуществляется путем воздействия на волю людей.

Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть — это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воль, а значит, и действий разных людей.

Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки. Собственность — это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом.

А власть — это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом. Власть — важнейшее средство управления, организации совместных действий, но не единственное средство обеспечения сотрудничества людей. Существует и такое средство организации взаимодействия, как договор, соглашение. По мере развития общества повышается роль договоров в регулировании социальных связей.

3. Третья особенность социального управления — высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объекты социального управления — люди, коллективы, народы обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей бесконечно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.

В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но даже перемена их местами и социальными ролями.

Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, принимает различные социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать всех проявлений жизнедеятельности человека, а главное — такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) неодинакова, к тому же на нее решающее влияние оказывает классовая структура общества, но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.

Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как договор, наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. д.).

4. Четвертая особенность состоит в том, что управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. д.).

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими используются технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки и т. д.

Поэтому специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. Оно характеризуется наличием надындивидуальных устройств, то есть специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Цель биологической системы — гомеостазис — достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, а также — приспособление среды обитания к своим потребностям.