Дискреционная финансовая политика

Обращаясь к вопросу о функционировании данного инструмента, отметим: в рассматриваемом механизме заложены различные алгоритмы регулирования. Одни из них реализуются в результате целенаправленных действий правительства. Другие алгоритмы проявляют себя как автоматически действующий механизм (который изначально также был заложен соответствующими решениями, но который действует по принципу: возникает проблема — автоматически срабатывает механизм). Наиболее ярко обозначенные автоматические регулирующие элементы прогрессивная ставка налогов и социальные выплаты по безработице. Наличие двух алгоритмов регулирования дало основание выделить в финансовой политике два ее вида (таблица 6.5.).

Таблица 6.5.

Виды финансовой политики

Говоря об автоматизме финансовой политики, отметим позицию известного специалиста в области финансовой теории, немецкого экономиста Ф. Ноймарка. «Автоматический стабилизатор» (или «встроенная гибкость» финансовой системы) представляет, но его мнению, антициклическую приспособляемость государственного бюджета к экономической ситуации, проявляющуюся автоматически, без каких-либо мер, и обусловленную природой определенных доходов или расходов.

Высокая степень «встроенной гибкости» финансовой системы желательна для экономики. Финансовые стабилизаторы имеют свои плюсы, они снижают потребность в точном диагнозе и прогнозе конъюнктурного положения. Поскольку встроенные стабилизаторы действуют в направлении, желательном для проведения антициклической политики, они создают определенный лаг времени для налоговой политики. Этот дополнительный временной отрезок позволяет установить, какова природа экономических колебаний, нужны ли еще дополнительные меры финансовой политики. Вместе с тем финансовая теория отмечает, что достоинства встроенных стабилизаторов не должны приводить к переоценке их возможностей. Данный стабилизатор, как правило, смягчает конъюнктурные колебания, но не может им полностью помешать.

Начнем с анализа дискреционной финансовой политики государства. Дискреционная фискальная политика (от лат. discrecio — «действующий по своему усмотрению») рассматривается кейнсианцами как способ нейтрализации рыночного фиаско посредством сознательного манипулирования налогами, государственными расходами и сальдо государственного бюджета. Цель такой правительственной политики заключается в приближении объема ВВП к его потенциальному уровню и обеспечении тем самым стабилизации национальной экономики.

Основные правила дискреционной фискальной политики, требующей неустанного принятия кабинетом министров ряда специальных решений, таковы:

1. если существует неполная занятость, то уровень безработицы должен быть понижен с помощью экспансионистской бюджетно - налоговой политики;

2. если имеет место рост общего уровня цен, то задача состоит в подавлении инфляции средствами рестриктивной фискальной политики;

3. если достигнуты полная занятость и стабильность цен, то бюджет должен поддерживать баланс совокупного спроса и совокупного предложения (конъюнктурно-нейтральная фискальная политика).

Фискальная экспансия в краткосрочной перспективе обеспечивает преодоление экономического спада, а в долгосрочной — служит инструментом расширения предложения факторов производства и роста экономического потенциала общества. Так, состоявшееся в декабре 1997 г. решение правительства Японии снизить ставки подоходного налога, повлекшее за собой сокращение доходов государственного бюджета на 2 трлн. иен, было направлено в первую очередь на преодоление затянувшейся депрессии. Но целенаправленно стимулируя расширение совокупного спроса, такой шаг кабинета министров был, несомненно, нацелен и на долгосрочное наращивание совокупного предложения в этой стране.

Фискальная рестрикция в краткосрочном периоде является орудием ограничения инфляционных процессов в национальном хозяйстве, а вот в долгосрочном аспекте она через повышение налоговой нагрузки на национальную экономику, хотя и выталкивает из сферы производства слабые, нежизнеспособные предприятия (содействуя тем самым росту экономической эффективности), вполне может спровоцировать развертывание в ней механизма стагфляции. Вероятность подобного развития события, влекущего за собой разрушение производственного потенциала страны, особенно возрастает в случае, если повышение налогов сочетается с пропорциональным сокращением расходов по всем статьям бюджета без четкого определения приоритетов такого секвестирования, скажем, в пользу государственных инвестиций в инфраструктуру рынка труда, на котором в этом случае неминуемо нарастает напряженность.

В настоящее время в мире реализуются сотни программ так называемых налоговых расходов бюджета, обычно расширяющихся в условиях экономического спада и с трудом сокращающихся при наступлении подъема. При этом важнейшими инструментами стимулирования депрессивной национальной экономики в рамках экспансионистского варианта осуществления дискреционной фискальной политики являются следующие налоговые льготы:

- налоговые изъятия и скидки;

- налоговые кредиты;

- ускоренная амортизация.

Налоговые изъятия и скидки предполагают полное или частичное освобождение от налогообложения (как прямого, так и косвенного) тех предприятий, которые участвуют в реализации целей государства и функционируют в приоритетных сферах деятельности. Например, в Великобритании льготы в свое время получили компании, осваивающие нефтяные месторождения в Северном море, во Франции — предприятия аэрокосмического комплекса. Преференции в виде беспошлинного импорта на безвозвратной основе предоставляются компаниям, которые завозят в страну высокопроизводительное оборудование и способствуют тем самым обновлению основного капитала как условие выхода страны из экономического кризиса. Если же правительство желает стимулировать экспорт, что крайне важно, например, в условиях кризисного перепроизводства, то оно, учитывая опыт Германии и Японии, предоставляет налоговые скидки на доход предприятий, выходящих со своей продукцией на мировой рынок. Недавно в КНР налоговые льготы получили экспортеры высокотехнологичной продукции. В современной Франции акционерные общества в течение первых двух лет своей деятельности полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль, на третий год налогом облагается только четверть их чистого дохода, и лишь с шестого года вся прибыль компании включается в сферу подоходного налогообложения. Стремление к форсированному развитию малого бизнеса (и преодолению тем самым вынужденной безработицы) может выразиться в объявлении для его начинающих представителей «налоговых каникул» на определенный срок, скажем, до момента смены фазы оживления фазой подъема. Обычно продолжительность подобных «каникул» составляет три-пять лет. Однако, всемерно стимулируя приток средств иностранных инвесторов, правительство Ирландии предоставляет им эти налоговые льготы на срок до 11 лет, Италии и Саудовской Аравии — десять лет, Узбекистана — до семи лет.

«Налоговые каникулы» могут стать фактически и бессрочными, если речь идет о принципиальном отказе властей от обложения капиталов, вложенных в производство и остающихся в нем.

Налоговые кредиты означают предоставление на возвратной основе отсрочки налоговых платежей под определенные цели. Использование налогового кредита тождественно направлению части средств налогоплательщиков через государственный бюджет на инвестирование частного сектора экономики. Наибольшее распространение в мировой практике получил инвестиционный налоговый кредит. Его основная разновидность — регулярный налоговый кредит, т.е. вычет из налоговых обязательств корпораций, осуществляющих инвестиции в новое оборудование, в процентном отношении к сумме данных вложений. Размер подобных вычетов зависит от степени приоритетности той или иной отрасли, срока службы оборудования, размера вложенных инвестиций. Наиболее существенное влияние такой кредит оказал на производство компьютеров, в котором благодаря этой льготе возросла инвестиционная активность. В хозяйственной практике получили распространение также налоговый кредит на реставрацию исторических ценностей; энергетический налоговый кредит, который поощряет сокращение потребления электроэнергии или изменение типа используемых энергетических источников (солнечных, земных, океан­ских и др.); налоговый кредит предпринимателям, принимающим на работу молодежь, ветеранов войн, инвалидов, лиц после заключения и т.п. Во времена президентства Б. Клинтона в США был резко расширен (до 3 тыс. дол. в год) налоговый кредит работающим малоимущим, что позволило улучшить материальное положение примерно 15 млн. семей. В странах ЕС налоговый кредит используется, в частности, в качестве инструмента региональной политики. Например, во Франции он сглаживает относительную социально-экономическую отсталость северных регионов страны, а в Италии — южных. Легко заметить, что при существующих ныне процентных ставках по кредитам отсрочка уплаты налога на семь-десять лет для предприятия фактически тождественна его полному освобождению от налогов.

Ускоренная амортизация. Политика ускоренной амортизации впервые была введена в 1942 г. в США. Ее антикризисный эффект состоит в следующем: в фазе экономического спада государство в законодательном порядке увеличивает нормы списания основного капитала в размерах, значительно превышающих его действительный износ. Как следствие, возрастает спрос на современное оборудование, расширяется емкость рынка продукции машиностроения, происходит развитие всех связанных с ним отраслей экономики. Политика ускоренной амортизации относится сегодня к числу мощных инструментов стимулирования инвестиционной активности и наращивания занятости населения в наиболее приоритетных отраслях национальной экономики в условиях нисходящей и низкой экономической конъюнктуры. Используя ускоренное амортизационное списание основного капитала в качестве средства антикризисного регулирования воспроизводства, правительство фактически законодательно разрешает компаниям укрывать в не облагаемых налогами амортизационных фондах значительную долю получаемой ими прибыли, отказываясь в ходе такого искусственного перераспределения средств от столь нужных ему в данный период налоговых поступлений в государственный бюджет. На такие масштабные бюджетные потери сознательно шло, например, правительство ФРГ в начале 1970-х гг., позволяя предприятиям целого ряда отраслей промышленности списывать в год до 20-30% стоимости основного капитала. А в США государство с начала 2003 г. разрешило сразу же после приобретения компьютеров и другого электронного оборудования перечислять в амортизационные фонды 30% его стоимости.

Осуществление политики ускоренной амортизации сопряжено с немалыми социально-экономическими издержками. Повышая нормы списания основного капитала, государство тем самым взвинчивает издержки производства соответствующих товаров и услуг, а значит, и их цены. Определенные инфляционные последствия имеет и сокращение налогооблагаемой базы в связи с исключением из нее той части прибыли предприятий, которая искусственно перемещается в амортизационные фонды. Возрастающий вследствие этого циклический бюджетный дефицит может стать дополнительным фактором роста общего уровня цен. Таким образом, амортизационная политика государства изменяет структуру совокупного спроса и структуру ВВП: при повышении инвестиционного спроса фирм происходит некоторое сжатие потребительского спроса домохозяйств на подорожавшую продукцию. И еще неизвестно, каким окажется суммарное влияние ускоренной амортизации на совокупный спрос. Однако следует учитывать, что речь в данном случае идет об экономике, находящейся в ситуации экономического спада, а значит, достигающей равновесия на кейнсианском отрезке кривой совокупного предложения, на котором угрозой инфляционного всплеска цен можно в значительной мере пренебречь. Эта угроза может внезапно стать реальной в случае, если политика ускоренной амортизации перестанет быть временным явлением и будет пролонгирована в условиях восходящей экономической конъюнктуры. Чтобы не допустить столь негативных последствий, государство по истечении некоторого (установленного законом и связанного с продолжительностью делового цикла) периода посредством уменьшения норм амортизационного списания переводит накопленные предприятиями средства из категории «издержки производства» в категорию «доход» с уплатой налогов в полном объеме. Следует отметить, что переход в последние десятилетия к преимущественно нейтралистской концепции налогообложения сопровождался гораздо более сдержанным использованием ускоренной амортизации как разновидности налоговой льготы. Основной акцент при применении данного регулятора воспроизводства сделан на обеспечении с его помощью экологически безопасного экономического роста: задействовании энергосберегающих, безотходных технологий, защите населения от чрезмерного шума и т.п.

Следует особо подчеркнуть, что разнообразные льготы государство предоставляет лишь тем налогоплательщикам, которые обеспечивают реализацию определенных общенациональных целей, предоставляют властям любую финансово-экономическую информацию о состоянии дел и детальные антикризисные планы. При этом применение налоговых преференций во избежание фактов коррупции не должно носить субъективно-избирательного характера. Обычно оно опирается на действие федеральных законов, которые жестко ограничивают возможности федеральных и местных органов власти произвольно манипулировать теми или иными налоговыми инструментами.

Другим ведущим инструментом стимулирующей дискреционной фискальной политики являются правительственные расходы, увеличение которых способно вызвать мультипликативное приращение объема производства и занятости. Основными вариантами бюджетной экспансии выступают государственные инвестиции, государственные закупки, государственный заказ, государственные трансферты, погашение внутреннего государственного долга, т.е. комплекс правительственных мер по «провоцированию положительных тенденций», нацеленных на компенсацию сократившегося частного потребительского и инвестиционного спроса расширением спроса со стороны государства. Причем если государство расширяет свои расходы в строгом соответствии с масштабами увеличения налоговой нагрузки на экономику страны, то ее ВВП, по мнению кейнсианцев, заметно возрастет, поскольку прирост правительственных расходов прямо влияет на размер нарастающего национального продукта. Прирост же налоговых поступлений сокращает совокупные расходы, а значит, и объем ВВП, но лишь на величину его потребляемой (но не сберегаемой) части.

Если относительный размер централизованных инвестиций во многих странах (особенно там, где сохраняется неоконсервативная модель государственного регулирования) в последние десятилетия демонстрирует некую стагнацию, то интерес властей к задействованию инструмента госзаказа неуклонно нарастает. Тем самым развитые страны привлекают производственный потенциал частного предпринимательства к реализации приоритетных макроэкономических целей.

При обосновании конкретных вариантов бюджетной политики возникает также проблема сопоставления эффективности наращивания трансфертных расходов правительства и его расходов на государственные закупки (трансформационных расходов бюджета). С одной стороны, закупая, скажем, некие товары конечного потребления, государство тем самым расширяет в стране спрос на продукцию целой группы сопряженных промежуточных производств. С другой стороны, получатели трансфертов характеризуются большей склонностью к потреблению по сравнению с производителями закупаемых правительством товаров. Какой из этих позитивных эффектов окажется более значимым и какая пропорция в расходовании бюджетных средств будет наилучшей в данный момент — все это в решающей степени зависит от фазы экономического цикла, от того, является ли приоритетной целью правительства накачивание потребительского спроса домохозяйств, либо же акцент смещается в сторону создания благ общественного характера. При этом в рамках каждого периода существуют некие оптимальные размеры бюджета государства, отклонение от которых в любую сторону не позволяет властям обеспечивать разумный компромисс между выгодами предоставления общественных благ и сопряженным с решением данной задачи бременем налогообложения. Такой выход за пределы оптимальных размеров бюджета ставит непреодолимые преграды экономическому росту страны.

Как видим, задействовав мощные налоговые рычаги и инструменты бюджетной политики, способные быстро изменяться в зависимости от перепадов конъюнктуры, финансовые власти существенно расширяют свои возможности проведения антикризисного и антиинфляционного регулирования национальной экономики. Так, в разгар экономического кризиса 2009 г. российское правительство широко использовало столь мощные рычаги фискального регулирования, как предоставление государственных гарантий и налоговых кредитов, выдача госзаказов, субсидирование процентных ставок, реструктуризация налоговой задолженности и др., бюджетные затраты на которые исчислялись триллионами рублей. Трудно переоценить вклад подобной политики в перелом тенденции в хозяйственном развитии нашего общества, уже в 2010 г. начавшем восстановительный рост.

Вместе с тем, как доказывает исторический опыт, дискреционная бюджетно-налоговая политика таит в себе серьезные опасности. Результативность ее проведения в решающей степени зависит от грамотной диагностики протекающих социально-экономических процессов. Между тем бесспорный факт неполноты, недостаточной систематизации, обработанности макроэкономической статистики усиливает информационные риски непопадания в цель тех инструментов, которые изначально построены по принципу «действуй по своему усмотрению». Помимо временного лага признания, связанного с несовершенством подсистемы социально-экономического прогнозирования, дискреционной политике внутренне присуща длительная административная задержка, обусловленная немалой продолжительностью бюджетно-налоговых процедур. Не секрет, что такая фискальная политика нуждается во множестве решений, согласований. При ее формировании явно недостаточно найти оптимальный уровень налоговых изъятий, трансфертных и трансформационных расходов. Требуются определение их наилучшей и максимально детализированной структуры, согласование действий федерального правительства с фискальными мерами местных властей и т.п. К тому же неизбежна длительная многошаговая процедура нахождения компромисса между ветвями исполнительной и законодательной власти, поэтому в фискальной политике временные лаги являются весьма продолжительными: внутренний — от шести месяцев до трех лет, внешний (с учетом мультипликатора государственных расходов) — от шести месяцев до двух лет. Таким образом, минимальный совокупный лаг воздействия бюджетно-налоговых регуляторов на реальный ВВП оказывается никак не менее года, а воздействие средствами фискальной политики на уровень цен растягивается еще на более длительный срок.

Можно сказать, что дискреционная фискальная политика — это «сказка о потерянном времени». Кроме того, в механизм ее реализации органично вмонтированы сложные политические проблемы. Дело в том, что меры, связанные с изменением уровня налогов, объема государственных затрат и величины дефицита бюджета, затрагивают интересы множества субъектов экономической системы: исполнительной и законодательной ветвей власти, правительств штатов (республик), органов местного самоуправления, всех домохозяйств, компаний и др. И мероприятия, проводимые в рамках дискреционной бюджетно-налоговой политики, определяются в демократическом обществе лотереей голосования. Анализ хода политических сражений показывает, что обычно у снижения налогов и роста правительственных расходов в период рецессии противников немного (особенно среди представителей законодательной власти). Однако когда при улучшении экономической конъюнктуры приходит черед обратных действий — принятия непопулярных мер, то для правящей партии сокращение расходов на социальные нужды или усиление налогового гнета могут означать политическое самоубийство, например, если депутаты, избранные от сельских регионов, проголосуют за отмену аграрных субсидий. Как видим, опасность дискреционного фискального регулирования состоит в том, что временно введенные налоговые послабления, трансфертные программы в дальнейшем превращаются в постоянные, усиливая структурный дефицит бюджета. Немаловажными являются и проблемы коррумпированности, некомпетентности многих политиков, включенности в конкретные механизмы реализации дискреционной политики действий отраслевых и региональных лобби. При несовершенстве законодательства и существовании огромного числа подзаконных актов всевластные чиновники по своему усмотрению могут принимать те или иные решения по выделению квот на вылов рыбы, крабов, вырубку леса, установление арендной платы за используемые земельные массивы и месторождения полезных ископаемых и т.п., что закономерно выводит масштабы коррупции за некие пределы и тем самым подрывает доверие населения к государству.

Будучи настолько мощным орудием регулирования, что заслужила сравнение с атомной бомбой (с той лишь оговоркой, что может оказаться и полезной), дискреционная бюджетно-налоговая политика остро нуждается в правовой регламентации масштабов своего воздействия на экономику. Не случайно современные неоклассики и неокейнсианцы, обращаясь к накопленному опыту проведения дискреционной бюджетно-налоговой политики, не предусматривают широкого использования ее инструментов для сглаживания циклических колебаний конъюнктуры. Их цель более скромна: минимизировать дестабилизирующий эффект данного вида фискальной политики, зачастую ввергающей национальную экономику в резко нестабильную колебательную динамику. Для повышения уровня финансовой безопасности страны используется, например, одно из отмечавшихся выше монетаристских правил — очерчивание жестких пределов несоответствия между государственными расходами и налоговыми поступлениями. Повышая меру ответственности правительства за бюджетный дефицит (например, штрафуя страну на 0,2% ВВП за длительное превышение его допустимого порога), власти ЕС исключают тем самым саму возможность популистских шагов по наращиванию государственных расходов и сокращению налоговой нагрузки, например, в преддверии парламентских и президентских выборов либо в случае нарастания социальной напряженности в стране. Придавая особое значение проблеме фиаско государства и стараясь максимально ослабить формы его проявления в хозяйственной сфере, власти вводят в законодательство такие нормы, которые изменяют величину госрасходов и налогов как бы автоматически при смене фаз экономического цикла.