Особенности формирования системы районных надбавок на территории Российского Севера

До настоящего времени понятие "дискомфортности" в большинстве случаев увязывается с "дискомфортностью территории " ("зоны дискомфортности"). Соответствующим образом в привязке к дискомфортности территории определяются факторы и параметры этой дискомфортности. Выделяют астрономический, радиационный, тепловой, ветровой и т.п. природно-климатические факторы. Им соответствуют такие показатели как продолжительность дня и ночи, ультрафиолетовая недостаточность, продолжительность безморозного периода, индекс жесткости погоды Бодмана и т.д.

В дополнении к указанным показателям при характеристике дискомфортности территории используют и отдельные показатели по социально-экономическому фактору. Подчеркнем особо именно социально - экономический фактор дискомфортности территории. Соответственно выделяют такие показатели как продолжительность отопительного периода; сумма активных температур за вегетационный период с температурой выше полюс 10 градусов; суммарная теплоизоляция одежды в КЛО-днях, при расчете которых учитывается продолжительность прохладной, холодной и суровой погоды в днях; транспортная доступность как протяженность автодорог с твердым покрытием на 1000 кв. км.; количество гектаров сельскохозяйственных угодий на 1 кв.км. территории; плотность сельского населения. Учитываются также в рамках оценки дискомфортности территории и медико-биологические факторы с соответствующим набором определенных показателей.

Иначе говоря, в современных условиях не абстрактного, а фактического проживания людей на неблагоприятных территориях принципиально важно оценивать дискомфортность не только с позиции собственно территории, но еще и с позиции собственно человека. Таким образом, комплексный подход к оценке дискомфортности жизнедеятельности населения заключается в следующем.

На первом этапе с использованием определенной системы показателей осуществляется оценка дискомфортности собственно территории. На втором этапе в рамках выделенных зон (территорий) дискомфортности оценивается фактическая дискомфортность жизнедеятельности реально проживающего в этих зонах населения.

Следовательно, комплексная оценка дискомфортности жизнедеятельности населения Российского Севера определяется в сочетании двух оценок дискомфортности: собственно неблагоприятных территорий (зон) и собственно человека, фактически на них проживающего.

  Из этого следует, что при оценке дискомфортности надо учитывать, например, не только теоретическую продолжительность отопительного периода как промежутка времени года в днях со среднесуточной температурой воздуха ниже плюс 8 градусов в соответствующей зоне дискомфортности (показатель дискомфортности собственно территории), но и фактическую отапливаемость жилых помещений этой зоны (показатель дискомфортности с позиций человека).

Кроме того, обратим внимание и на следующее обстоятельство. В отличие от весьма устойчивых (слабоварьируемых) во времени и пространстве параметров, характеризующих дискомфортность собственно территории таких, например, как продолжительность дня и ночи, сумма активных температур за вегетационный период с температурой выше плюс 10 градусов и т.д., параметры, характеризующие дискомфортность с позиции собственно человека, например, фактическая продолжительность отапливания жилых помещений может существенно меняться (постоянно варьировать) как во времени так и в пространстве.

Следовательно, для характеристики фактической дискомфортности не только с позиций собственно территории, но и с позиций реально проживающего на ней населения необходимо разработать соответствующую методику ее оценки. Оценка дискомфортности с позиций фактически проживающего на территориях Российского Севера населения может быть осуществлена с использованием конкретных показателей, характеризующих стоимость и уровень его жизни.

На эту сторону оценки дискомфортности обращается внимание в принятом Федеральном законе от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. В его 136 статье пункте 1 указывается, что к неблагоприятным районам и местностям относятся районы с тяжелыми климатическими условиями, требующими дополнительных материальных и физиологических затрат проживающих там граждан. Таким образом, законодатель четко и однозначно применительно к Российскому Северу определил необходимость учета при характеристике дискомфортности не только параметров, характеризующих собственно неблагоприятные территории, но и параметров, отражающих фактические, а не теоретические, затраты (физические и материальные) населения, реально проживающего на этих территориях.

В целом, можно констатировать, что комплексный подход к оценке дискомфортности включает в себя определяемую на основе районирования дискомфортность собственно территорий, а также оценку фактической дискомфортности жизнедеятельности с позиций собственно проживающего на этих территориях населения.

В настоящее время специалистами подготовлена методика районирования Севера Российской Федерации, которая позволяет оценить дискомфортность собственно территорий. Однако, к сожалению, отсутствует разработанная методика оценки дискомфортности с позиций собственно населения, фактически проживающего на этих территориях. Соответственно отсутствует и комплексная методика оценки дискомфортности жизнедеятельности населения Российского Севера. Подходы к разработке методики оценки дискомфортности с позиций собственно населения базируются на балльной интегральной оценке ряда параметров уровня жизни для характеристики различий территорий Российского Севера.

Таким образом, используя первичное районирование территорий как базу для последующей оценки дискомфортности с позиции стоимости и уровня жизни проживающего там населения, можно выйти на сводную оценку дискомфортности и от нее перейти к формированию системы коэффициентов районных надбавок.. Иначе говоря, предлагаемый порядок определения дискомфортности территорий с учетом реального проживания там населения и получаемые соответствующие сводные коэффициенты могут быть использованы и при расчетах соответствующих гарантий и компенсаций населения Российского Севера.

Как известно, в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года районирование отдано в распоряжение Правительства Российской Федерации. Однако, к сожалению, в настоящее время политика государства по отношению к "северам" не только неэффективна, но и крайне непоследовательна. С одной стороны, правительство считает необходимым переселять людей с Севера, так как содержать их там слишком накладно для бюджета. С другой стороны, планируется сохранить северные коэффициенты и льготы только в тех регионах, где уровень дискомфортности жизни действительно высок. Иными словами, посредством льгот стимулируется закрепление населения именно в тех районах Севера, где содержание людей связано с особенно высокими издержками. Это противоречит собственной политике государства и вообще здравому смыслу.

.По нашему мнению, а также ряда экспертов и представителей Государственной Думы и Совета Федерации, необходимо еще раз вернуться к этому вопросу, разработать и оформить отдельным законом методику районирования северных территорий. Как отмечает Председатель Комитета Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока В. Пивненко, в настоящее время "…создана комиссия, которая совместно с Правительством, регионами, учеными проведет тщательную экспертизу всех нормативных актов. Мы готовим научно - обоснованную методику районирования северных территорий не только с учетом природно-географических критериев, как это предлагают эксперты Минэкономразвития, но и социально-экономических и медико-биологических. Нельзя допустить очередной административной перекройки карты России в угоду чьих-либо корпоративных интересов. Поэтому окончательный вариант научно-обоснованной методики районирования должен быть оформлен отдельным законом".

С созданием специального Федерального закона "О районировании Севера Российской Федерации" необходимо будет разработать и новый вариант закона о государственных гарантиях и компенсациях на Севере, учитывающий разграничения между уровнями власти.

Такой же позиции придерживается и председатель Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов Г. Олейник, который обращает внимание на то, что регулирование развития Севера "осуществляется, в основном, нормативно-правовыми актами исполнительной власти, которые зачастую не учитывают природно-климатические и социально-экономические условия Севера".

Вместе с тем, "применять льготы следует не там, где неблагоприятный климат, а там, где того требует экономика, - говорит Ю. Перелыгин. Такие территории есть не только на юге и в средней полосе России, но и на самом Севере. Например, почти все поселки, расположенные вдоль Севморпути, сегодня обезлюдели".

Принимая во внимание вышесказанное, целесообразно разработать соответствующий порядок исчисления районного коэффициента, а также порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Российского Севера, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Российского Севера. Указанный порядок должен устанавливаться Правительством Российской Федерации, он  может быть использован при разработке указанного порядка исчисления районного коэффициента.

Внедрение в практику порядка исчисления районного коэффициента, определяемого на базе концептуального подхода к характеристике дискомфортности, как раз и предполагается проектом нового варианта Федерального закона "О гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих и работающих в районах Севера Российской Федерации".

                                                                                                Ю.П. ШАВРОВ                                               
                                    Институт экологических проблем Севера УрО РАН