Участники бюджетного процесса в РФ

 

Важнейшее значение для обеспечения эффективности бюджетного процесса имеет чёткое определение состава его участников и рациональное разграничение их полномочий, что, с одной стороны, предотвращает дублирование выполняемых ими функций, с другой – сокращает круг вопросов, остающихся за пределами компетенции органов государственной власти (местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса.

Бюджетным кодеком РФ установлен состав участников бюджетного процесса, единый для всех публично-правовых образований, а также определены их полномочия в бюджетном процессе. В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ данный перечень является закрытым; при этом органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных образований вправе конкретизировать состав и полномочия участников бюджетного процесса посредством принятия нормативных правовых актов.

Анализ состава участников бюджетного процесса, утверждённый БК РФ, позволяет сделать вывод об упорядочении правовой регламентации в данной области. В частности, в изменённом перечне участников бюджетного процесса получило отражение введение и законодательное закрепление института администрирования поступлений в бюджеты, а также уточнение статуса получателя средств бюджета. В прежней редакции БК РФ давалось неоднозначное понятие получателя бюджетных средств, что создавало возможность для получения бюджетных ассигнований организаций, не относящихся к сектору государственного управления – унитарных предприятий, хозяйственных обществ с долей государственного участия. Подобные обстоятельства выступали фактором риска нецелевого и неэффективного использования средств бюджетов, создавали препятствия для формирования достоверной отчётной информации, позволяющей делать выводы об эффективности сектора государственного управления. Из положений ФЗ от 26.04.2007 № 63-ФЗ следует, что получателем бюджетных средств является только субъект, относящийся к сектору государственного управления, в частности органы государственной власти и бюджетные учреждения. На современном этапе проблема исключения из состава получателей бюджетных средств организаций, организационно-правовая форма которых отлична от бюджетного учреждения, решена не только в рамках законодательного регулирования. Ведение и мониторинг органами Федерального казначейства Сводного перечня главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета позволило упорядочить состав организаций, имеющих право на получение бюджетного финансирования. Аналогичная работа проводится в субъектах РФ и муниципальных образованиях соответствующими финансовыми органами.  

С учётом этих и других положений ФЗ от 26.04.2007 № 63-ФЗ, БК РФ включает в состав участников бюджетного процесса следующие лица и органы:

- Президент РФ;

- высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления);

- Центральный банк РФ;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- главные распорядители бюджетных средств;

- распорядители бюджетных средств;

- главные администраторы доходов бюджета;

- администраторы доходов бюджета;

- главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

- администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств [1].

Согласно БК РФ, Президент РФ инициирует бюджетный процесс: в марте года, предшествующего очередному финансовому, Президент РФ выступает с Посланием Федеральному собранию РФ, посвящённым приоритетам социально-экономического развития РФ. Эти стратегические ориентиры становятся основой основных направлений бюджетной политики РФ, разрабатываемых Министерством финансов РФ, и впоследствии определяет пропорции распределения бюджетных средств по целям, задачам и направлениям бюджетной политики государства. Несмотря на независимость и самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в области организации бюджетного процесса заявленные Президентом РФ ориентиры развития страны не могут не влиять на избираемую стратегию развития территории и, следовательно, на структуру бюджета и избираемые инструменты бюджетирования.

Кроме того, Президент РФ наделён правом подписания законодательных актов, в том числе Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, всех нормативных правовых актов, служащих основанием возникновения расходных обязательств РФ.

Законодательные органы государственной власти (представительные органы местного самоуправления) рассматривают и утверждают законы (решения) о бюджете, иные законодательные (муниципальные) акты, обусловливающие возникновение расходных обязательств публично-правового образования, а также определяют статус и компетенцию создаваемых ими органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Законодательные и представительные органы осуществляют финансовый контроль во всех формах: предварительный (в ходе рассмотрения и утверждения проекта нормативного правового акта о бюджете и иных проектов законов (решений) по финансово-бюджетным вопросам); текущий (в процессе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях комитетов и т.д.); последующий (при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов).

Наиболее широкий круг бюджетных полномочий возлагается на исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований). При этом следует учитывать, что специфика их полномочий определяется статусом каждого из этих органов.

Бюджетные полномочия высшего органа исполнительной власти могут быть описаны следующим образом.

 

Стадия бюджетного процесса	Состав бюджетных полномочий
Составление проекта бюджета	Обеспечивает составление проекта бюджета
Рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета	Вносит проект бюджета и другие необходимые документы и материалы на утверждение законодательных (представительных) органов;
Исполнение бюджета	Обеспечивают исполнение бюджета Обеспечивают составление бюджетной отчетности Утверждают отчет об исполнении бюджета и направляют на рассмотрение законодательных (представительных) органов и органов государственного (муниципального) контроля

 

Очевидно, что роль высшего исполнительного органа государственной власти (местной администрации) заключается, в первую очередь, в обеспечении бюджетного процесса. Обеспечение бюджетного процесса реализуется посредством принятия нормативных правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти (местной администрации), определяющих статус и состав полномочий участников бюджетного процесса, являющихся исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований).

Например, постановлениями Правительства РФ утверждены положения о Министерстве финансов, Федеральном казначействе, Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Аналогично высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (Администрация или Правительство субъекта РФ) устанавливает компетенцию соответствующего финансового органа, равно как и других исполнительных органов государственной власти субъекта.

Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) принимает нормативные правовые акты, детализирующие состав и порядок осуществления бюджетных полномочий главных администраторов бюджетных средств и поступлений.

Программы (концепции), определяющие цели, задачи, направления реформ в сфере организации бюджетного процесса, реализуемые в их рамках мероприятия, также утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

В соответствии с идеологией, реализуемой на современном этапе реформы управления общественными финансами, необходимым условием повышения эффективности бюджетного процесса выступает предоставление самостоятельности публично-правовым образованиям, создание условий для развития их инициативности и ответственности за принимаемые решения и проводимую финансово-бюджетную политику. В связи с этим БК РФ определяет лишь основы права, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливая полномочия исполнительных органов государственной власти по утверждению порядка осуществления тех или иных процедур.

В частности, высший исполнительный орган государственной власти определяет:

- сроки и порядок составления проекта бюджета и среднесрочного финансового плана (если его формирование предусмотрено законодательством публично-правового образования);

- порядок составления и ведения реестра расходных обязательств публично-правового образования; 

- порядок разработки долгосрочных целевых программ, а также порядок оценки и критерии их эффективности;

- порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ;

- порядок осуществления бюджетных полномочий администратора доходов;

- порядок размещения временно свободных средств бюджета на депозитах;

- порядок формирования государственного (муниципального) задания – с 01.01. 2009.

Исходя из вышеизложенной краткой характеристики бюджетных полномочий высших исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), очевидно, что их роль в бюджетном процессе состоит в координации действий органов исполнительной власти (департаментов органа местного самоуправления) для достижения стратегических целей финансово-бюджетной политики.

При этом деятельность по непосредственному определению основных направлений бюджетной политики, составлению финансовых планов (бюджета, среднесрочного финансового плана), тактическому управлению государственным (муниципальным) долгом, разработке методологии и методики реализации направлений реформирования, заявленных в программных документах, входит в компетенцию финансовых органов.

БК РФ устанавливает, что роль финансовых органов в бюджетном процессе состоит в составлении и организации исполнения бюджетов. В условиях реформирования бюджетного процесса возрастает значение деятельности финансовых органов по методологическому и методическому руководству составлением и исполнением бюджетов бюджетной системы. Разработкой методологических вопросов занимается Министерство финансов РФ, причём методологическая помощь, оказываемая этим органом исполнительной власти, адресована как финансовым органам субъектов РФ, так и главным распорядителям, распорядителям, получателям средств федерального бюджета и другим участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. На основе методических указаний Министерства финансов РФ и предлагаемых им модельных правовых актов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований формируют собственную нормативную правовую базу.

Значение методологического руководства, осуществляемого Министерством финансов РФ, состоит в достижении единообразного порядка совершения процедур и операций по составлению и исполнению бюджета при условии соблюдения принципа самостоятельности публично-правовых образований в вопросах организации бюджетного процесса. Единый подход к составлению и исполнению бюджетов публично-правовых образований, применению бюджетной классификации, ведению бюджетного учёта и составлению бюджетной отчётности обеспечивают прозрачность бюджетных отношений, открывают широкие возможности для анализа и принятия решений в области совершенствования регулирования бюджетного процесса. 

Согласно БК РФ, финансовые органы публично-правовых образований устанавливают порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; порядок составления и ведения кассового плана; порядок исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Эти и ряд других аспектов составляют содержание деятельности по организации исполнения бюджетов бюджетной системы.

Для формирования наиболее полного представления о бюджетных полномочиях финансовых органов рассмотрим их состав на примере министерства финансов Хабаровского края. Полномочия, функции, права и обязанности министерства финансов Хабаровского края определены постановлением правительства Хабаровского края от 23.01.2008 № 18-пр. Согласно этому нормативному правовому акту, министерство финансов Хабаровского края наделено следующими полномочиями:

В сфере бюджетного планирования и составления проекта бюджета:

1.1. Составляет проект краевого бюджета, прогноз основных характеристик консолидированного бюджета края на очередной финансовый год, среднесрочный финансовый план края.

1.2. Представляет в установленном порядке губернатору края проекты законов о краевом бюджете на очередной финансовый год с необходимыми документами и материалами для внесения в Законодательную думу края, о региональных налогах и налоговых льготах.

1.3. Составляет реестр расходных обязательств Хабаровского края.

В сфере организации исполнения краевого бюджета:

2.1. Организует исполнение краевого бюджета.

2.2. Ведёт реестр расходных обязательств края.

2.3. Утверждает и ведёт сводную бюджетную роспись краевого бюджета.

2.4. Осуществляет составление и ведение кассового плана краевого бюджета.

2.5. Детализирует объекты бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету края.

2.6. Открывает и ведёт лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств краевого бюджета.

2.7. Ведёт сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств краевого бюджета.

2.8. Осуществляет управление операциями на счетах краевого бюджета.

2.9. Осуществляет контроль за ведением операций со средствами краевого бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств краевого бюджета.

2.10. Открывает в Управлении Федерального казначейства по Хабаровскому краю, Главном управлении Центрального банка Российской Федерации по Хабаровскому краю, кредитных учреждениях счета по учёту средств краевого бюджета и иных средств в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами края, устанавливает режимы действия счетов.

2.11. Осуществляет финансирование и учет средств резервного фонда правительства края в установленном порядке.

В сфере управления государственным долгом края:

3.1. Осуществляет от имени края государственные внутренние и внешние заимствования в соответствии с программами государственных внутренних и внешних заимствований, утверждёнными законом края о краевом бюджете на очередной финансовый год.

3.2. Ведёт государственную долговую книгу края и учет информации о долговых обязательствах муниципальных образований края.

3.3. Выступает в установленном порядке от имени края эмитентом государственных ценных бумаг края. Устанавливает порядок размещения, обращения, выкупа и погашения государственных займов края.

Кроме того, министерство финансов края составляет отчётность об исполнении краевого бюджета на основании сводной отчётности главных распорядителей средств краевого бюджета и представляет отчётность об исполнении консолидированного бюджета края и Хабаровского краевого фонда обязательного медицинского страхования в Федеральное казначейство.

Содержание полномочий министерства финансов края детализируется через функции, которые финансовый орган края выполняет в ходе составления, исполнения краевого бюджета. Например, осуществление полномочий по составлению проекта краевого бюджета предусматривает определение порядка составления проекта краевого бюджета и среднесрочного финансового плана края, разработку методических указаний по бюджетному планированию и прогнозированию для главных распорядителей средств краевого бюджета и администраторов поступлений в краевой бюджет; определение контрольных показателей по мобилизации доходов в бюджет края.

Значительный объём работы министерства финансов края приходится на составление методических рекомендаций для главных распорядителей средств краевого бюджета и администраторов доходов краевого бюджета, а также оказание методологической и методической помощи органам местного самоуправления в части организации бюджетного процесса на муниципальном уровне.

В условиях внедрения БОР важное значение приобретает аналитическая деятельность министерства финансов, проведение финансовым органом Хабаровского края экспертизы финансово-экономических обоснований нормативных правовых актов, реализация которых может иметь последствия для общественных финансов края, подготовка предложений по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства. 

В составе исполнительных органов государственной власти, наделённых бюджетными полномочиями, БК РФ выделяет Федеральное казначейство. Как правило, в качестве ключевой роли Федерального казначейства в бюджетном процессе выделяют кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы. Однако наряду с выполнением полномочий по осуществлению и учёту операций по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджетов Федеральное казначейство участвует в организации исполнения бюджета.

Следует указать, что, с другой стороны, полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта или местного бюджета могут быть возложены на соответствующий финансовый орган, в структуре которого для этих целей создается специализированный отдел.

Одним из бюджетных полномочий Федерального казначейства является открытие счетов для осуществления операций со средствами федерального бюджета или других бюджетов бюджетной системы в учреждении Центрального банка РФ.

Кроме обслуживания счетов бюджетов (то есть осуществлению по поручению органа Федерального казначейства операций по зачислению и списанию средств со счетов бюджетов), Центральный банк РФ наделён следующими бюджетными полномочиями: разработка совместно с Правительством РФ и представление на рассмотрение Государственной думе РФ основных направлений денежно-кредитной политики; выполнение функций генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

В ряде случаев, в силу природно-географических факторов, выполнение Центральным банком РФ возложенных на него бюджетных полномочий невозможно. В таких случаях счета бюджетов, в том числе счета для обслуживания операций с государственными (муниципальными) ценными бумагами субъектов РФ (муниципальных образований) могут открываться в кредитных организациях. 

Одним из принципов системы бюджетирования, ориентированного на результат, наряду с чётким разграничением компетенций и ответственности, выступает предоставление большей самостоятельности участникам бюджетного процесса в первую очередь главным распорядителям и распорядителям средств бюджетов. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств – это участники бюджетного процесса, которые исполняют бюджет по расходам в соответствующей их компетенции части, обеспечивая при этом результативность, адресность и целевой характер их использования. Исполнение бюджета главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств предусматривает распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств между подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Не следует отождествлять исполнение бюджета главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств с непосредственным осуществлением выплат в пользу физических и юридических лиц, публично-правовых образований и др. Указанные полномочия находятся в сфере компетенции получателей бюджетных средств. Главные распорядители лишь определяют назначение использования средств бюджета (как в ходе составления проекта бюджета, так и при формировании водной бюджетной росписи и бюджетной росписи), ведут мониторинг исполнения бюджета в целях оперативного перераспределения бюджетных ассигнований для достижения большей эффективности их использования, информируют финансовый орган о результатах исполнения ими бюджета. Очевидно, что результативное выполнение этих задач обеспечивается через осуществление главными распорядителями широкого круга полномочий, в число которых входит регламентация отдельных вопросов организации деятельности подведомственных бюджетных учреждений (в частности, установление порядка формирования и утверждения бюджетных смет), контроль состояния и функционирования сети подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств и др.

Как было указано выше, неотъемлемой компонентой бюджетирования, ориентированного на результат, является оценка эффективности менеджмента в секторе государственного управления. Эта система, включающая в себя несколько уровней, внедряется как на федеральном, так на региональном и местном уровнях. Правовой и методической основой мониторинга эффективности является приказ Министерства финансов РФ от 10.12.2007 № 123н «Об организации проведения качества финансового менеджмента главными распорядителями средств федерального бюджета». Согласно данному приказу главные распорядители средств федерального бюджета должны разработать порядок оценки эффективности менеджмента в подведомственных им учреждениях, включающий непосредственно механизм мониторинга, показатели, их интерпретации. На региональном и местном уровне многими публично-правовыми образованиями сформированы комплексные системы оценки бюджетного менеджмента, в состав которых входят стандарты качества оказания бюджетных услуг; порядок оценки качества оказания этих услуг; мониторинг состояния сети бюджетных учреждений (финансовые аспекты их деятельности).

Институт администрирования поступлений в бюджеты был введён в 2005 году приказом Министерства финансов РФ «Об указаниях по применению бюджетной классификации». Этот нормативный правовой акт давал определение администратора доходов бюджета, а также закреплял источники доходов за федеральными органами государственной власти и устанавливал порядок присвоения кода администратора доходов уполномоченному государственному органу. При этом основным критерием закрепления источника доходов за тем или иным органом государственной власти являлась принадлежность полномочий по взиманию (взысканию) соответствующих платежей или по совершению операций сектора государственного управления, связанных с этими поступлениями.  

Субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлялось право закрепления источников доходов бюджета субъекта и местных бюджетов за органами государственной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления) и подведомственными им учреждениями. Однако это полномочие действовало лишь в отношении тех источников доходов, администрирование которых не регламентировалось федеральным законодательством.

На протяжение 2005 – 2007 гг. правовая база администрирования поступлений не отвечала требованиям полноты, прозрачности, что приводило к неоднозначной трактовке правовых норм, многочисленным случаям нарушения законодательства, низкой эффективности выполнения администраторами доходов полномочий. Иными словами в условиях отсутствия должного правового регулирования институт администрирования поступлений не обеспечивал решения задач, для достижения которых был создан соответствующий механизм.

Укажем лишь наиболее существенные недостатки нормативных правовых актов, регламентировавших администрирование доходов:

- сложности в однозначном определении принадлежности полномочий по администрированию таких доходов как субсидии, субвенции; доходы от реализации имущества; доходы от уплаты штрафов ввиду неполноты критериев их закрепления за органами государственной власти (местного самоуправления) и их подведомственными учреждениями;

- неопределённость порядка присвоения кода администратора доходов бюджета субъекта (местного бюджета) на региональном (муниципальном) уровне;

- смешение понятий «главный администратор доходов» и «администратор доходов»;

 - отсутствие эффективных механизмов определения принадлежности поступлений, администрирование которых может осуществляться всеми органами государственной власти;

- отсутствие учёта специфики взимания, начисления, учёта поступлений.   

Часть из них была устранена посредством принятия приказов Министерства финансов РФ в 2006 – 2007 гг., но в значительной степени достижению упорядоченности законодательства в данной сфере способствовало внесение дополнений в БК РФ ФЗ от 26.04.2007 № 63-ФЗ. В частности ФЗ от 26.04.2007 № 63-ФЗ дал чёткие определения главного администратора и администратора поступлений, разграничил их полномочия.

Так, орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация наделяется статусом главного администратора поступлений законом (решением) о бюджете. БК РФ устанавливает два условия утверждения организации в качестве главного администратора поступлений: наличие в её ведении администраторов поступлений и (или) закрепление за самой организацией полномочий администратора поступлений.

Главный администратор доходов бюджета осуществляет полномочия по кратко- и среднесрочному бюджетному прогнозированию поступлений доходов, представляет эти сведения для формирования кассового плана, проекта бюджета, проекта среднесрочного финансового плана; составлению отчётности главного администратора; правовому регулированию деятельности подведомственных администраторов доходов. 

В состав бюджетных полномочий администратора доходов бюджета входит:

- начисление, учёт, контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

- взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

- принятие решения о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней, штрафов, процентов за несвоевременное осуществление, процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

- принятие решение о зачёте (уточнении) платежей в бюджеты [1].

Кроме вышеперечисленных, администратор доходов бюджета может наделяться дополнительными полномочиями, связанными с прогнозированием поступлений из источников доходов бюджета, составлением и представлением отчётности и т.д.

Закрепление за органами государственной власти (местного самоуправления), созданными ими бюджетными учреждениями полномочий администратора доходов бюджета, а также конкретизация порядка их осуществления, механизм взаимодействия с главным администратором доходов устанавливается ведомственным нормативным актом главного администратора доходов бюджета. Кроме того, в указанных нормативных актах главного администратора должен содержаться исчерпывающий перечень источников доходов, закрепляемых за подведомственными администраторами доходов бюджета, что является необходимым условием минимизации невыясненных поступлений и, соответственно, своевременности и полноты формирования доходов бюджетов. Разработка главными администраторами доходов бюджета ведомственных правовых актов осуществляется на основе постановлений высшего исполнительного органа государственной власти публично-правового образования (муниципальных актов местной администрации).

Отличительной особенностью института администрирования является возможность закрепления источников доходов бюджетов за органами власти (местного самоуправления) публично-правового образования как выше-, так и нижестоящего уровня власти (управления). Например, органы государственной власти субъекта РФ могут администрировать доходы федерального бюджета, в частности отдельные виды государственной пошлины, штрафов, сборов за выдачу лицензии. С другой стороны, БК РФ закреплена практика администрирования доходов региональных и местных бюджетов территориальными органами федеральных органов государственной власти. Самым понятным примером в данном случае служит закрепление за территориальными органами ФНС России полномочий главного администратора поступлений от региональных и местных налогов. Аналогично, БК РФ допускается администрирование территориальными органами (подразделениями) исполнительных органов государственной власти субъекта РФ поступлений из источников доходов местных бюджетов, а также определение исполнительно-распорядительных органов муниципальных районов в качестве главных администраторов доходов бюджетов поселений. Порядок закрепления полномочий главного администратора за территориальными органами (подразделениями) исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительными органами) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти публично-правового образования (местной администрацией).

Анализ структуры доходов бюджетов бюджетной системы РФ свидетельствует, что на протяжение 2005 – 2007 гг. позволяет выделить главных администраторов доходов бюджетов, за которыми закреплены источники доходов, имевшие приоритетное значение для формирования финансовой основы деятельности органов государственной власти (местного самоуправления). В их число входили ФНС России и её территориальные органы; ФАУФИ, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по управлению государственным имуществом субъекта РФ. Администрирование дотаций закреплено за финансовыми органами публично-правового образования, получающего средства в порядке межбюджетных отношений. Полномочиями по администрированию субсидий и субвенций наделяются органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципального образования) публично-правового образования – получателя исходя из прав распоряжения этими средствами. Как правило, этими правами наделён орган, координирующий соответствующую сферу государственной (муниципальной) политики. Объясним данное положение на примере бюджетного процесса в Хабаровском крае:

 

Вид дохода	Орган государственной власти, наделённый полномочиями главного администратора доходов краевого бюджета
Субсидии бюджетам субъектов РФ на комплектование библиотек	министерство  культуры   Хабаровского края
Субсидии на внедрение инновационных образовательных программ	министерство образования Хабаровского края
Субсидии на выплату ежемесячных пособий на детей	министерство социальной защиты Хабаровского края
Субсидии на обеспечение мер социальной поддержки отдельных категорий граждан (например, репрессированных лиц)
Субвенции на охрану и использование объектов животного мира	министерство природных ресурсов Хабаровского края

Следует обратить внимание на то, что понятие «поступления в бюджет» включает не только доходы бюджета, но и поступления из источников финансирования дефицита бюджета.

Введение института администрирования источников финансирования дефицита бюджетов – ещё одна новация БК РФ, обусловленная необходимостью повышения качества управления долговыми отношениями публично-правовых образований и усиления контроля формирования и использования средств в рамках операций с источниками финансирования дефицита бюджета. Определение главного администратора источников финансирования дефицита бюджета аналогично дефиниции «главный администратор доходов бюджета». Администратор источников финансирования дефицита бюджета – государственный орган, орган местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющая право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Операции с источниками финансирования дефицита бюджета предусматривают обеспечение поступлений и выплат из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Примером таких поступлений могут служить: поступления от размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг; поступления в погашение предоставленных бюджетных кредитов; поступления средств от предоставленных кредитов кредитных организаций, международных финансовых организаций, бюджетных кредитов; поступления от продажи акций и др.

Примером выплат из источников финансирования дефицита бюджета являются: направление средств в погашение долговых обязательств перед международными финансовыми организациями и кредитными институтами, бюджетами иных публично-правовых образований; предоставление средств в форме бюджетного кредита юридическим лицам или бюджетам публично-правовых образований; предоставление средств во исполнение обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям.

Следует обратить внимание на формулировку полномочия – «обеспечение поступлений и выплат», что указывает на разграничение прав распоряжения и осуществления кассового расхода. Не останавливаясь на порядке кассового обслуживания операций по источникам финансирования дефицита бюджета, отметим, что совершение этих операций предполагает их учет на лицевых счетах Федерального казначейства (иного органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнение бюджета).

Наряду с полномочиями по обеспечению поступлений в бюджет и выплат из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, администратор источников финансирования дефицита бюджета осуществляет функции прогнозирования поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и планирования выплат; контроля своевременности и полноты поступлений; учёта и составления отчётности.

В полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, кроме прогнозирования и планирования и составления отчетности, входит распределение бюджетных ассигнований по подведомственным администраторам, осуществление внутриведомственного контроля, ведение перечня подведомственных администраторов. На наш взгляд, два последних полномочия неразрывно связаны, поскольку осуществление последнего формирует необходимую информационную базу для проведения контроля.

Исходя из вышеназванных полномочий главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета следует, что эти участники бюджетного процесса осуществляют исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. При этом исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета предусматривает объединение полномочий, близких по своему содержанию функциям, осуществляемым, с одной стороны, главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств (в части выплат из источников финансирования дефицита бюджета), администраторам доходов, с другой (в части поступлений из источников финансирования дефицита бюджета).

В целях исполнения бюджета в соответствующей части главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют и ведут бюджетную роспись.