Организация бюджетного процесса

ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

 

 

Рекомендовано УМО по образованию в области финансов, учёта и

мировой экономики в качестве учебного пособия для студентов,

Обучающихся по специальности «Финансы и кредит»

 

 

Хабаровск 2009

ББК У9(2)

   Х 12

 

Организация бюджетного процесса: учеб. пособие / сост. Е. Ю. Лемешко, И. М. Соломко, М. Н. Соломко, О. И. Тишутина, Л. И. Ткачук; под ред. И. М. Соломко. – Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2009. – 156 с.

 

В учебном пособии систематизированы теоретические основы организации бюджетного процесса в РФ, в частности, охарактеризованы роль и полномочия участников бюджетного процесса в РФ, рассмотрены порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, их утверждения и исполнения. Изложены дискуссионные вопросы сущности и содержания бюджетного процесса. Особое внимание уделено рассмотрению эволюции модели бюджетного процесса в РФ – её реформированию на принципах управления по результатам. Отдельный раздел посвящён изложению зарубежного опыта организации бюджетного процесса (на примере США).

Учебное пособие написано в соответствии с программой дисциплины «Организация бюджетного процесса в Российской Федерации» и предназначено для студентов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит», специализации «Государственные и муниципальные финансы» всех форм обучения. Может быть использовано при изучении курсов «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», «Организация исполнения бюджетов».

Представляет интерес для студентов других экономических специальностей, магистрантов, аспирантов, преподавателей, широкого круга лиц, интересующихся вопросами бюджета и бюджетного процесса.

 

 

Рецензенты:

 

Ю.Н. Гойденко, д-р. экон. наук, начальник сектора рисков Дальневосточного банка Сбербанка России

Ю.В. Рожков, д-р. экон. наук, профессор кафедры «Банковское дело»  ГОУ ВПО ХГАЭП

 

 

 

© Хабаровская государственная академия экономик и права, 2009

Содержание

 

Введение…………………………………………………………………..	4
1 Основы бюджетного процесса ………………………………...……...	5
1.1 Понятие и содержание бюджетного процесса…………......……….	5
1.2 Участники бюджетного процесса в РФ……………………………..	17
2 Основы составления и рассмотрения проектов бюджетов……….…	39
2.1 Сущность бюджетного прогнозирования и планирования………..	39
2.2 Основы составления проектов бюджетов………………………….	55
2.3 Порядок рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов бюджетной системы РФ……………………………………..	80
3 Казначейская система исполнения бюджетов бюджетной системы РФ………………………………………………………………………….	95
3.1 Основы исполнения бюджетов……………………………………...	95
3.2 Роль Федерального казначейства в бюджетном процессе	103
3.3 Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации…….	108
3.4 Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ по кассовым выплатам в органах Федерального казначейства……………………………………………..	119
4 Бюджетный учет и бюджетная отчетность как составная часть бюджетного процесса……………………………………………………	130
5 Организация бюджетного процесса в зарубежных странах………..	151
Библиографический список……………………………………………...	170

Введение

 

Эффективная организация бюджетных потоков, обоснованное избрание форм и методов бюджетного регулирования в условиях ограниченности финансовых ресурсов публично-правовых образований являются обязательными условиями результативной бюджетной политики, обеспечивающей преодоление макроэкономических и структурных диспропорций развития территории. Изменение роли сектора государственного управления в решении социальных, экономических, экологических и иных задач территориального, национального и международного масштаба обусловили необходимость поиска качественно новых моделей и инструментов организации бюджетного процесса. На протяжении второй половины ХХ – начала ХХI вв. развитые и развивающиеся страны мира провели реформы общественных финансов, в основе которых – переход к управлению по результатам. Следствием итеративного характера процесса построения системы бюджетирования, ориентированного на результат, выступает продолжение указанных преобразований на данном этапе и в среднесрочной перспективе.

Совершенствование бюджетного процесса в РФ осуществляется с учётом общемировых тенденций реформирования общественных финансов, с одной стороны, и специфики организации сектора государственного управления РФ, экономических, территориальных и иных национальных особенностей, с другой. В условиях реализации комплекса реформ управления общественными финансами и внесения радикальных изменений в бюджетное законодательство РФ возрастает актуальность рассмотрения вопросов теории и практики организации бюджетного процесса на федеральном и территориальном уровне.

В учебном пособии систематизированы теоретические основы организации бюджетного процесса в РФ, в частности, охарактеризованы роль и полномочия участников бюджетного процесса в РФ, рассмотрены порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, их утверждения и исполнения. Изложены дискуссионные вопросы сущности и содержания бюджетного процесса. Особое внимание уделено рассмотрению эволюции модели бюджетного процесса в РФ – её реформированию на принципах управления по результатам. Значение зарубежного опыта обусловило включение в пособие раздела, посвященного практике организации бюджетного процесса в зарубежных странах (на примере США).

В целях самопроверки студентами уровня усвоения материала в конце каждого раздела приведён перечень вопросов.

Пособие может быть использовано студентами специальностей «Финансы и кредит» и «Налоги и налогообложение» при изучении дисциплин «Бюджетная система РФ», «Организация исполнения бюджетов», «Организация бюджетного процесса в РФ».

 1 Основы бюджетного процесса

 

 

1.1 Понятие и содержание бюджетного процесса

 

Центральное место в системе управления общественными финансами занимает организация и осуществление бюджетного процесса. Действительно, от достоверности финансово-бюджетного прогнозирования, качества планирования бюджетных показателей, обоснованности разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, уровня технологий исполнения бюджетов, а также от прозрачности систем учёта и контроля зависит эффективность использования общественных финансовых ресурсов и результативность решения социальных, экономических и иных проблем.

Указанные виды управленческой деятельности составляют содержание бюджетного процесса, правовое определение которого закреплено основным источником бюджетного права – Бюджетным кодексом РФ.

Согласно БК РФ, бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учёта, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности [1].

Следует отметить, что представленная дефиниция даёт более широкую трактовку бюджетного процесса по сравнению с ранее действовавшим определением. В частности, законодатель сделал акцент на осуществлении участниками бюджетного процесса учётной деятельности. Это обусловлено логикой реализуемой на современном этапе реформы управления общественными финансами, предусматривающей повышение уровня информационной открытости, прозрачности бюджетных правоотношений, внедрение механизмов оперативного управления, а также усиление ответственности участников бюджетного процесса за достигнутые результаты деятельности.

Вместе с тем, по мнению многих исследователей в области теории финансов, правовое определение бюджетного процесса не вполне корректно по ряду причин, в числе которых, как правило, указывают следующие. Во-первых, законодательное определение бюджетного процесса даёт его одностороннюю характеристику, поскольку не отражает его взаимосвязи с бюджетной политикой государства и значения в системе управления общественными финансами; не содержит указания на сроки, предусмотренные для организации и осуществления бюджетного процесса.

Во-вторых, дискуссионный характер носит вопрос о необходимой и достаточной степени детализации состава участников бюджетного процесса при формулировке его определения. В этой области выделяются противоположные позиции, суть которых сводится к следующему.

Представители первой из точек зрения указывают на неясность оснований для выделения в дефиниции бюджетного процесса в числе участников последнего органов государственной власти и местного самоуправления.

С другой стороны, по мнению некоторых специалистов, акцент, сделанный на участие в бюджетном процессе органов государственной власти и местного самоуправления, отражает «политический» и «управленческий» аспекты бюджетных отношений. Указанные составляющие объясняют существование заинтересованности, с одной стороны, и необходимости, с другой, для органов власти (управления) в обеспечении и организации бюджетного процесса, что служит средством решения социально-экономических задач государства (муниципального образования), достижения паритета интересов различных субъектов общественных отношений, регулирования темпов и пропорций территориального, отраслевого, социально-культурного развития и т.д.

Кроме того, органы власти (управления) наделены большими бюджетными полномочиями, чем участники бюджетного процесса, к ним не относящиеся, и играют важнейшую роль в обеспечении эффективности бюджетного процесса.

Ряд авторов (Колесов А.С., Гуртов В.А.) считает целесообразным дополнить дефиницию бюджетного процесса указанием на участие в нём трёх ветвей государственной власти: законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти [50]. Как правило, в большинстве публикаций по рассматриваемой проблематике делается акцент на полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти в бюджетном процессе, в то время как о роли и месте судебных органов власти не упоминается. При раскрытии состава полномочий участников бюджетного процесса БК РФ также не дает указание на участие в бюджетном процессе органов судебной ветви власти. Отчасти это связано со специфической ролью судебных органов государственной власти в бюджетном процессе, которая заключается в вынесении определений по вопросам конституционности норм БК РФ и других законодательных актов, правомерности тех или иных действий участников бюджетных правоотношений, решений по делам о бюджетных правонарушениях и т.д. Очевидно, что аналогичную деятельность судебные органы осуществляют и во всех остальных сферах правоотношений, но едва ли это служит достаточным основанием для игнорирования многими авторами роли судебных органов в бюджетном процессе.

Ряд авторов, делая ссылку в определении бюджетного процесса на его участников, ограничиваются лишь указанием органов власти. В действительности же далеко не все участники бюджетного процесса относятся к органам власти или местного самоуправления. Например, этим статусом не обладает часть главных распорядителей, распорядителей, получателей средств бюджетов и администраторов поступлений в бюджеты.      

В-третьих, законодательная дефиниция неоправданно сужает правовое поле регулирования бюджетного процесса, не включая в его содержание муниципальных правовых актов. Вместе с тем, наряду с БК РФ, законодательными и нормативными правовыми актами РФ, важное значение в регламентации бюджетного процесса имеют законодательство субъектов РФ и источники муниципального права. Этот аспект приобретает особую актуальность на современном этапе в условиях решения задачи по повышению эффективности управления региональными и муниципальными финансами, которая предусматривает формирование на указанных уровнях власти (управления) правовой базы, полно и детально отражающей все вопросы организации и осуществления бюджетного процесса с учётом территориальной специфики.

В-четвёртых, законодательно закреплённая дефиниция не позволяет чётко выделить стадии бюджетного процесса, а также отграничить их от видов управленческой деятельности. Последнее обусловливает неоднозначность мнений исследователей по вопросу количества стадий бюджетного процесса.

Большинство авторов полагает, что бюджетный процесс состоит из трёх стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета [32,64]. По мнению некоторых экономистов, четвёртой, завершающей, стадией бюджетного процесса является составление бюджетной отчётности, утверждение отчёта об исполнении бюджета.

Некоторые авторы при рассмотрении содержания бюджетного процесса выделяют не стадии, а этапы, делая при этом акцент не на временную определённость и последовательность деятельности, а на качественную однородность процедур, операций, технологий, его составляющих [50]. 

Например, Г.Б. Поляк выделяет следующие этапы бюджетного процесса: сводное финансовое планирование и прогнозирование; составление перспективного финансового плана; составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюджета; анализ и контроль исполнения бюджета[30]. При анализе подобного подхода, безусловно, необходимо учитывать время издания учебника и объективную невозможность учёта отдельных новаций законодательства в области среднесрочного бюджетного планирования. Но данное обстоятельство не меняет логики автора, согласно которой сводное финансовое планирование и прогнозирование, с одной стороны, анализ и контроль исполнения бюджета – с другой, рассматриваются как самостоятельные этапы. Статус самостоятельного этапа контролю над исполнением бюджета придают Дементьев Д.В., Щербаков В.А. и другие исследователи [35]. Очевидно, что сторонники указанной позиции отождествляют этапы и функции управления.

Вероятно, по мнению ряда исследователей, применяемая терминология не имеет принципиального значения, в то время как большую значимость представляет всестороннее описание комплекса действий, осуществляемых участниками бюджетного процесса. Однако структурирование бюджетного процесса – не только дискуссионный вопрос теоретического характера, но необходимое условие определения, выбора, корректировки типа управления, обеспечивающего максимально эффективное использование бюджетного механизма. 

На наш взгляд, наиболее корректной представляется позиция, предусматривающая выделение трёх стадий. При этом контроль и учёт являются видами управленческой деятельности. Контрольная деятельность осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Так, например, составление проекта бюджета сопровождается контролем информации, представленной субъектами бюджетного планирования о достигнутых и планируемых результатах их деятельности в отчётном и предстоящем периоде. Рассмотрению проекта бюджета органом законодательной власти (представительными органами местного самоуправления) предшествует его проверка контрольно-счётными органами. В ходе рассмотрения проекта бюджета осуществляется контроль на предмет соответствия представленных данных требованиям законодательства, выявления достоверности и надёжности бюджетных показателей, степени соответствия последних стратегическим направлениям социально-экономического развития государства (территории) и т.д. Исполнение бюджета предусматривает постоянный контроль целевого, адресного использования бюджетных средств, мониторинг выполнения принятых обязательств, оценку эффективности реализации бюджетных программ, сопоставление плановых и фактических показателей. Отметим, что информационной основой осуществления финансово-бюджетного контроля на стадии исполнения бюджета выступают данные учёта и показатели отчётности.

Наряду с контрольной и учётной деятельностью, содержание бюджетного процесса составляют такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, анализ.

Структурирование бюджетного процесса осложняется не только смешением понятий  «стадия» и «вид управленческой деятельности», но и особенностями цикличности бюджетного процесса, а именно свойством его непрерывности. Так, выделение стадий предполагает строгую последовательность действий, иными словами, началу каждой последующей стадии предшествует завершение предыдущей. Это правило действительно соблюдается при выделении трёх стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета. При этом в период исполнения бюджета текущего финансового года осуществляется составление и затем рассмотрение и утверждение бюджета на очередной финансовый год. В ещё большей мере это совпадение во времени стадий бюджетного процесса проявляется в условиях расширения горизонтов бюджетного планирования до трёх лет и использования механизма «скользящего перспективного планирования».

Дискуссионный характер содержания бюджетного процесса обусловливает наличие многообразных подходов к трактовке этой категории. В основе принципиальных различий формулировок лежит выделение того или иного аспекта бюджетного процесса, рассматриваемого автором в качестве приоритетного. Приведём лишь некоторые из формулировок, отражающие существование различных позиций и учитывающие вышеназванные дискуссионные аспекты.

По мнению Г.Б. Поляка, бюджетный процесс – это совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой [35].

В.В. Ковалёв трактует бюджетный процесс как «совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета о его исполнении, подчинённых цели создания централизованного фонда денежных средств и его эффективного использования для обеспечения функций государства и местного самоуправления».

А.С. Колесов, В.А. Гуртов не дают однозначного определения бюджетного процесса ввиду многоаспектности, сложности этой категории, однако выделяют его наиболее существенные аспекты, характеризуя бюджетный процесс следующим образом. Так, бюджетный процесс рассматривается как компонента деятельности исполнительных, законодательных и судебных органов власти. Бюджетный процесс начинается с формирования целей и задач бюджетной политики, включает сбор и анализ информации, позволяющей обеспечить наибольшую точность и достоверность бюджетного прогнозирования и планирования, в том числе оценки вероятности достижения целей и задач; разработку проекта бюджета, его согласование и утверждение; исполнение бюджета [50]. Завершением бюджетного процесса является составление и утверждение отчёта об исполнении бюджета. В качестве неотъемлемой составляющей бюджетного процесса авторы называют оценку полученных результатов, организацию управления непрерывным бюджетным циклом, а также контроль, осуществляемый на всех этапах. Кроме того, в рамках бюджетного процесса продолжительностью около двух с половиной лет авторы предлагают выделить «малые» циклы, длительность которых в условиях применения современных технологий исполнения бюджета не превышает нескольких рабочих дней. Содержание этого цикла – в организации, и в большей степени обеспечении движения денежных потоков, связанных с мобилизацией доходов бюджета и использованием этих средств, то есть предоставлением их получателям. Право на существование такого подхода обусловливается экономическим содержанием и назначением бюджетов как формы исполнения расходных обязательств публично-правовых образований. При этом значение деятельности по составлению бюджетов и осуществлению предусмотренных нормативной правовой базой процедур согласования, утверждения бюджетов и отчётов об их исполнении заключается в создании необходимых условий для эффективного решения органами власти (управления) возложенных на них полномочий. Это обосновывает выделение стадии исполнения бюджета в качестве центральной, важнейшей составляющей бюджетного процесса.

На основе представленных точек зрения могут быть сделаны следующие выводы.

Во-первых, бюджетный процесс представляет «ядро» системы управления общественными финансами. При этом бюджетный процесс есть регламентируемый нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальных образований комплекс управленческих действий, направленных на достижение при помощи бюджетного механизма целей социально-экономической политики. Бюджетный процесс – совокупность согласованных принципов, методов, технологий, благодаря которым бюджет становится средством достижения макроэкономических и общественных целей. 

Во-вторых, бюджетный процесс – это последовательность трёх стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета.

В-третьих, обеспечение и организация непрерывного движения финансовых потоков, возникающих в ходе формирования финансовой основы исполнения расходных обязательств публично-правовых образований и их непосредственного исполнения, составляет основное содержание бюджетного процесса.  

Сущность бюджетного процесса едина для всех бюджетов бюджетной системы, независимо от особенностей правового регулирования, осуществляемого соответствующими органами власти (управления), от специфики финансово-бюджетной политики, уровня социально-экономического развития территории. Однако указанные факторы во многом определяют подходы к организации бюджетного процесса.

На основе изучения мирового опыта может быть сделан вывод о существовании двух принципиально различных моделей организации и осуществления бюджетного процесса: бюджетирования, ориентированного на результат, с одной стороны, и бюджетирования, ориентированного на затраты, с другой. Отметим, что термин «бюджетирование» не имеет нормативного правового определение, что обуславливает многообразие трактовок его содержания. В узком смысле слова под бюджетированием понимается совокупность организаций, приёмов, методов и процессов, связанных с подготовкой и принятием бюджета. Иными словами, бюджетирование отождествляется, главным образом, с бюджетным прогнозированием и планированием, процедурами согласования и утверждения бюджета. Более распространённой является позиция, согласно которой содержание бюджетирования не ограничено рамками первых двух стадий бюджетного процесса. Например, А.М. Лавров определяет бюджетирование как комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств [70]. Очевидно, что бюджетирование есть определённый, построенный на системе принципов, подход к организации бюджетного процесса.

Концептуальные различия, отражающие суть системы «управления результатами» и бюджетирования, ориентированного на затраты, представлены в таблице 1.1.

 

 

Таблица 1.1 – Сравнительная характеристика бюджетирования, ориентированного на результат, и бюджетирования, ориентированного на затраты

Критерий сравнения	Бюджетирование, ориентированное на результат	Бюджетирование, ориентированное на затраты
Основной метод планирования	Программно-целевой	Индексный,  метод    экстраполяции
Основа составления проекта бюджета	1.Доклады субъектов бюджетного планирования (министерств, иных органов государственной власти), характеризующие цели, задачи, пути их решения, достигнутые и плановые результаты и содержащие данные, демонстрирующие вза-имосвязь затрат и эффекта 2. Стандарты объёма и качества предоставления бюджетных услуг	Отчётные данные об исполнении  бюджета;  макроэкономические показатели отчётного и планового периода
Горизонт планирования	Как правило, не менее двух – трёх лет	Как правило, год
Принцип планирования	Принцип декомпозиции: конкретизация стратегической цели путем определения целей и задач нижестоящего уровня	Принцип консолидации данных, поступающих от нижестоящего уровня. Отсутствие взаимосвязи стратегических целей развития государства, целей и задач секторов экономики, направлений развития получателей бюджетных средств
Доля программной составляющей в бюджете	Преобладающая, преимущественно  ведомственные  программы	Менее половины, преобладают межведомственные программы
Уровень самостоятельности участников бюджетного процесса	Высокая степень самостоятельности распорядителей бюджетных средств  по  вопросам распределения и использования бюджетных ресурсов, возможность оперативного принятия решений  по  их  перераспределению	Невысокий  уровень самостоятельности,  жесткая регламентация направлений использования бюджетных средств, ограниченные возможности  по их  перераспределению
Метод учёта	Метод начислений	Кассовый или модифицированный кассовый метод

 

Продолжение таблицы 1.1

 

Характер бюджетной отчётности	Как правило, детальная и подробная. Содержит данные о результатах деятельности участника бюджетного процесса	Как правило, позволяет сделать выводы, главным образом, о степени выполнения плановых показателей и целевом характере использования средств
Направления контроля	Контроль эффективности	Контроль адресного и целевого использования средств
Преобладающая форма контроля	Внутриведомственный контроль	Внешний контроль

Составлено по [54,70]

 

На основе проведённого сравнения может быть определена сущность обеих моделей. Так, в основе бюджетирования, ориентированного на затраты, лежит принцип распределения бюджетных ресурсов в объёмах, необходимых для финансового обеспечения деятельности министерства, бюджетного учреждения, реализации программы. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает не финансирование процесса деятельности, а инвестирование в непосредственный (запланированный и обоснованный при помощи формализованных методик) результат. Термин «инвестирование» в традиционном понимании ассоциируется с расчётом и сопоставлением затрат и финансовых результатов, а также учёте социально-экономического эффекта. Этот же подход лежит в основе бюджетирования, ориентированного на результат.    

На современном этапе система бюджетирования, ориентированного на результат, внедряется во многих государствах, значительно отличающихся друг от друга по историко-культурным, природно-климатическим характеристикам, уровню социально-экономического развития, форме государственного устройства, особенностям финансово-бюджетной политики. Переход к данной модели организации бюджетного процесса обусловлен закономерностями функционирования современной экономики, отличительными чертами которой выступают превалирующее значение финансовой составляющей системы, динамизм, инновационный путь развития. В подобных условиях возрастает значение формирования гибкого механизма управления социально-экономическими процессами, включающего способность сектора государственного управления, во-первых, предоставлять высококачественные и востребованные обществом услуги, во-вторых, гарантировать данные законом права и общественные ценности, в-третьих, поддерживать пропорциональность развития государства при паритете интересов его компонент. 

Выполнение государством вышеназванных функций невозможно вне эффективного бюджетного механизма, которым и является бюджетирование «по результатам».

Дифференциация государств, внедряющих бюджетирование, ориентированное на результат, объясняет различие как самой концепции реформирования системы общественных финансов, так и разрабатываемых и практически используемых методов и инструментов бюджетирования. Несмотря на эти особенности, могут быть выделены общие компоненты модели «управления результатами»:

1) анализ (мониторинг) текущего состояния сектора государственного управления и социально-экономической ситуации;

2) формализованные механизмы оценки результатов деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств (на основе стандартов оказания общественных услуг, мониторинга качества финансового менеджмента);

3) принцип прозрачности (информационно насыщенная отчётность, доступная широкому кругу заинтересованных лиц; информирование общества о планах развития государства, реализуемых и предстоящих реформах и др.).

Непрерывно проводимый на основе бюджетной отчётности, данных органов государственной статистики, результатов социологических опросов и иной информации анализ имеет целью, во-первых, оценить состояние объекта в момент, предшествующий принятию решения о реализации бюджетной программы; во-вторых, оперативное определение результативности бюджетных расходов и, следовательно, обеспеченных этими бюджетными ассигнованиями мероприятий.

Достоверность и надёжность результатов анализа в значительной степени обеспечивается применением формализованных методик оценки качества оказания общественных услуг, уровня финансового менеджмента распорядителей и получателей бюджетных средств, состояния управления общественными финансами в целом по территории (например, субъекту, муниципальному образованию). С одной стороны, формализация методик является необходимым условием объективности оценки, оперативности принятия решения, упрощения процедур обработки информации, достижения сопоставимости данных по различным объектам и т.д. С другой стороны, практически все государства сталкиваются с проблемой поиска разумного паритета между простотой методики (подготовка и анализ сведений не должны требовать высоких затрат времени) и её способностью полно, всесторонне отражать фактическую ситуацию. Очевидно, что лишь согласованная система количественных и качественных показателей, предусматривающая систему балльной оценки и ранжирования показателей, способна дать характеристику качеству управления, реализации программы, деятельности министерства с минимальной степенью искажения.      

Бюджетирование «по результатам» предполагает ориентацию на потребителя общественной услуги, что обуславливает необходимость непосредственного участия общества как в определении приоритетов развития государства, следовательно, целей бюджетной политики, так и в мониторинге и последующей оценки качества предоставленных благ. Основными инструментами реализации этого принципа является обеспечение доступа граждан к информации об организации и осуществлении бюджетного процесса, об утверждённых стандартах качества услуг; а также социологические опросы.

Как было указано выше, государства, внедряющие «бюджетирование по результатам», избрали различные подходы к совершенствованию бюджетного процесса. Однако практически во всех странах эти преобразования осуществлялись в комплексе с оптимизацией других аспектов функционирования сектора государственного управления, в частности, проведением административной реформы либо упорядочением системы разграничения полномочий органов власти и механизмов их координации.

Российская Федерация не составляет исключения из числа стран, совершенствующих систему управления общественными финансами посредством внедрения «бюджетирования по результатам». При этом идеологи реформы в значительной степени руководствуются зарубежным опытом в данной сфере. Вместе с тем специфика социально-экономического развития РФ, исторические, политические, природно-географические особенности страны требуют существенной корректировки зарубежных методик и рекомендаций. Конкретные пути совершенствования порядка составления и рассмотрения проекта бюджета, его утверждения и исполнения рассмотрены в соответствующих разделах пособия.

 

Системы РФ

 

 

Основы исполнения бюджетов

 

Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Учёт операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).

Лицевые счета, открываемые в Федеральном казначействе, открываются и ведутся в порядке, установленном Федеральным казначейством.

Лицевые счета, открываемые в финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования), открываются и ведутся в порядке, установленном финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования).

 Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счёт размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ.

 Данное ограничение не распространяется на РФ и субъекты РФ, не получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ. Порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется соответственно Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ.

 Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ несут ответственность за обеспечение возврата средств соответственно в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов РФ.

Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, осуществляемых органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ и их зачислению в соответствующие бюджеты. Завершение указанных операций производится в первые пять рабочих дней текущего финансового года. Указанные операции отражаются в отчётности об исполнении бюджетов отчётного финансового года.

 Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объёмы финансирован