III. Предполагаемые нарушения статьи 2 Конвенции (жалобы NN 26562/07, 49380/08, 21294/11, 37096/11 И 14755/08)

 

A. Планирование и контроль за проведением операции

 

1. Доводы сторон

 

(a) Заявители

540. Первая группа заявителей указывала на нижеследующие проблемы планирования и контроля операции, включавшей применение летальной силы. Во-первых, они критиковали функционирование ОШ, утверждая, что имели место серьезные задержки его формального создания, руководства и принятия решений. Они ссылались на заключение экспертизы в отношении контртеррористической операции, сформулировавшее некоторые весьма критические выводы об отсутствии структуры и неясной процедуре принятия важных решений (см. §§ 436 и последующие настоящего Постановления). Они также указали на то, что ОШ не удалось обеспечить периметр операции, подтвердить количество заложников и достаточно рано сообщить о них в соответствующие службы, назначить старших представителей, ответственных за переговоры, скоординировать или спланировать спасательную операцию и обеспечить способ фиксации приказов, решений, назначений и иной информации для будущей оценки. ОШ также не обеспечил планирование спасательной операции в своей оценке выбранного и использованного оружия. Заявители раскритиковали тот факт, что, несмотря на вероятность большого количества жертв и трудностей, связанных с погодой, по-видимому, никто не рассматривал планы, касавшиеся охлаждения и хранения тел убитых или наличия столов для вскрытия с достаточной численностью специалистов. Что касается пожарных служб, заявители полагали, что, по-видимому отсутствовали ясные линии командования, коммуникации или координации между ОШ, МЧС и сотрудниками, прямо ответственными за противопожарные службы. В качестве конкретных примеров уклонения от соответствующего планирования заявители подчеркнули следующее: несмотря на наличие более чем двух дней на подготовку и высокую вероятность пожара, вызванного взрывами, поблизости от школы не были размещены пожарные насосы. Пожарные не были обеспечены защитными пуленепробиваемыми жилетами, военными касками и другими средствами, которые должны выдаваться на основании соответствующих руководств, применимых к ситуациям тушения пожаров в опасных условиях и особенно в местах, содержащих взрывчатые материалы. Кроме того, размещение и доступность источников воды не были определены заранее. В связи с отсутствием координации Министерство внутренних дел не приняло мер для расчистки дороги к школе, которая 3 сентября оставалась заблокированной автомобилями и людьми, мешая и задерживая доступ пожарных автомобилей к объекту, также имели место недостаток воды и задержка прокладывания водных шлангов по причине неудачного подключения, количества развернутых пожарных автомобилей была явно недостаточно. В любом случае пожарные силы были развернуты слишком поздно, чтобы спасти кого-либо в спортивном зале.

 

(b) Власти Российской Федерации

541. Власти Российской Федерации сослались на свои предыдущие объяснения, кратко изложенные в решении о приемлемости (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Тагаева и другие против Российской Федерации", §§ 538-562). В этих объяснениях они высказывали мнение о том, что действия властей полностью соответствовали требованиям статьи 2 Конвенции. Специальные подразделения ФСБ России, которые отвечали за операцию, потенциально связанную с применением летальной силы, были самыми профессиональными группами подобного рода в стране. Их опыт в области работы с террористами и захватом заложников не имел себе равных. Во время кризиса и до штурма сотрудники "Альфы" и "Вымпела" проводили тренировки для проработки всех возможных сценариев захвата школьного здания, включая практическую подготовку в соседней школе такого же типа.

542. Вопросы, поставленные Европейским Судом, были в центре внимания внутригосударственного расследования, которое полностью их разрешило. Назначение и процесс принятия решений в ОШ подробно рассматривались, и выводы о непривлечении к уголовной ответственности членов ОШ были обоснованными. Все члены ОШ были допрошены, и что особое внимание следствия было привлечено к вопросу законности действий членов ОШ.

543. Конкретно власти Российской Федерации пояснили, что первый ОШ был создан 1 сентября 2004 г., как только властями были получены сведения о захвате заложников. В соответствии с планом Северной Осетии о применении контртеррористических сил и средств от 30 июля 2004 г. этот ОШ возглавил президент Республики Северная Осетия - Алания Дзасохов. 2 сентября 2004 г., в 14.45, по указанию Правительства Российской Федерации был сформирован новый ОШ под руководством руководителя ФСБ Республики Северная Осетия - Алания генерала Андреева. Его заместителями были Дзантиев и генерал Тихонов, членами ОШ являлись Дзасохов, генералы Коряков, Соболев, Внуков и подполковник Цыбань, министр здравоохранения Республики Северная Осетия - Алания Соплевенко, министр образования Республики Северная Осетия - Алания Левитская, министр МЧС по Республике Северная Осетия - Алания Дзгоев директор центра "Защита" Гончаров и заместитель руководителя департамента информационных программы "России" Васильев. С учетом быстрого развития ситуации ОШ не проводил формальных собраний и не вел записей своих обсуждений и большей части решений (см. §§ 157 и последующие настоящего Постановления).

544. Власти Российской Федерации утверждали, что последующие расследования установили, что действия ОШ соответствовали действовавшему законодательству, в частности, Федеральному закону о противодействии терроризму в соответствующей редакции, и Типовому положению об оперативном штабе по управлению контртеррористической операцией, принятому Федеральной антитеррористической комиссией 11 июня 2003 г. В частности, действующее законодательство установило принцип подчинения всех участников контртеррористической операции руководителю ОШ, который обеспечивал единоначалие. Запрещалось вмешательство других должностных лиц, независимо от ранга, в работу ОШ.

545. Насколько утверждение заявителей касалось принятых властями мер по защите жизни и стратегии переговоров, власти Российской Федерации сделали особый акцент на статье 14 Закона о борьбе с терроризмом, которая предусматривала, что переговоры с террористами допускаются с целью спасения человеческой жизни и здоровья, защиты имущества и пресечения террористического акта без применения силы. Только непосредственно уполномоченные ОШ для участия в переговорах могут делать это. Однако указанное положение содержало прямой запрет для рассмотрения в ходе переговоров возможности передачи других людей террористам, передачи им оружия или других опасных веществ или предметов, а также требований политического характера.

546. В соответствии с этими указаниями 1 сентября ОШ принял ряд срочных мер. Они включали оцепление территории вокруг школы, эвакуацию населения из охраняемой зоны, установление контроля радиочастот в окрестностях школы, составление списка заложников и установление средств коммуникации с террористами. ОШ также распределил зоны ответственности прибывающих представителей Министерств обороны и внутренних дел, МЧС, медицинских служб. Четыре человека осуществляли контакты со средствами массовой информации: генерал Андреев, Дзугаев, Дзантиев и Песков из Администрации Президента Российской Федерации. Позднее в тот же день прибыли специальные силы ФСБ России, которые немедленно начали разрабатывать различные сценарии спасательной операции.

547. 2 сентября ОШ продолжил попытки достичь соглашения с террористами. Через профессиональных переговорщиков ФСБ России и публичных деятелей им были предложены деньги и возможности выезда. Террористы не были готовы к переговорам и прервали контакты, отклонив любые предложения и отвергнув всё, что могло улучшить положение заложников. Тем не менее освобождение некоторых заложников 2 сентября стало результатом переговорной стратегии ОШ.

548. 3 сентября был согласован другой компромисс: террористы согласились на вынос трупов заложников со школьного двора. После первого взрыва в 13.10 руководитель ОШ издал письменный приказ специальным подразделениям ФСБ России о начале спасательной операции и устранении угрозы, которую террористы представляли для заложников. Позднее эксперты сочли действия и снаряжение военнослужащих адекватными ситуации.

549. Отвечая на вопрос о том, был ли штурм спланирован, и контролировался ли он для обеспечения минимальной угрозы жизни и использования огнестрельного и другого оружия, власти Российской Федерации напомнили, что следствие уделило особое внимание "альтернативным" версиям причины первых взрывов. Эти версии, в частности, предполагали, что террористы, удерживавшие педальные детонаторы, были убиты снайпером ФСБ России или зарядом, выпущенным из переносного гранатомета или огнемета. Эти версии были тщательно рассмотрены и отклонены экспертизами и следствием. Власти Российской Федерации, в частности, сослались на экспертные заключения NN 1 и 16/1 (см. §§ 124 и последующие, 224 и последующие настоящего Постановления).

550. Соответственно, взрывы в спортивном зале 3 сентября 2004 г., в 13.10, спровоцировали развитие событий, которое не было желательным для ОШ, и решение вступить в бой оставалось единственным способом спасти жизнь заложников. Угроза для жизни заложников была к этому времени ясно установлена и следовала из заявлений и действий террористов. Это решение, принятое под давлением времени и в сложных обстоятельствах, ОШ считал единственным средством устранения угрозы.

551. Когда началась операция, военнослужащие специальных сил проникли в спортивный зал и обеспечили вывод заложников из школы, открыв прицельный огонь по террористам. Во время боя в спортивном зале террористы произвели несколько выстрелов из гранатометов, убив двух сотрудников и нескольких заложников, и подожгли крышу спортивного зала. Бой продолжался в других частях здания, к 18.00 спасательная операция окончилась, и все живые заложники были эвакуированы из здания.

552. Только удостоверившись в отсутствии живых заложников, специальные силы вышли из здания и прибегли к тяжелому вооружению, такому как гранатометы и огнеметы. Участие военнослужащих и техники 58-й армии свелось к применению танков и бронетранспортеров и их экипажей. 3 сентября, с 21.10 до 21.20, один танк произвел несколько выстрелов по стене столовой. Другие танки в этом не участвовали. В штурме приняли участие три БТР: два находились у окон школы и прикрывали передвижения военнослужащих и эвакуацию заложников. Третий БТР применил стационарный пулемет для подавления огневой точки террористов на втором этаже школы до 15.00, затем он использовался для эвакуации одного из раненых бойцов специальных сил.

553. В 15.10 ОШ распорядился о привлечении пожарных подразделений.

554. Школьное здание было освобождено в 12.30 4 сентября 2004 г., а в 1.00 саперы начали разминировать оставшиеся взрывные устройства.

555. Обращаясь к подготовке и контактам со спасательными, медицинскими и пожарными службами, власти Российской Федерации предоставили подробный обзор данных уголовного дела N 20/849 (см. §§ 242 и последующие настоящего Постановления). В частности, они уведомили Европейский Суд о том, что 1 сентября 2004 г. Министерство здравоохранения Российской Федерации создало координационную группу, объединяющую силы местных и федеральных министерств здравоохранения, МЧС, центра "Защита" и центра судебной экспертизы. К вечеру 1 сентября были созданы специальные подразделения психологической помощи родственникам. Был принят ряд других срочных мер, таких как введение дежурств медицинского персонала, подготовка необходимого оборудования и материалов, включая кровь для переливания, обеспечение готовности местных отделений интенсивной терапии и хирургии.

556. 2 сентября в г. Беслане был развернут педиатрический полевой госпиталь. 3 сентября был открыт дополнительный госпиталь, оборудованный для проведения срочных хирургических операций и оказания других видов экстренной помощи. Таким образом, ко времени первых взрывов в г. Беслане находились более 200 врачей, 307 медицинских работников, 70 машин "скорой помощи", были развернуты 94 мобильных медицинских бригад, включая 14 резервных.

557. 3 сентября 2004 г., с 13.15 до 18.30, в местные больницы поступили 556 раненых, из которых 311 были дети. К 19.00 в тот же день все пациенты были помещены в больницы городов Беслана и Владикавказа. Были проведены 47 срочных операций, более чем тысяче человек была оказана психологическая помощь.

558. В целом с 3 сентября по 16 декабря 2004 г. около 800 человек получили медицинскую помощь. В общей сложности 305 человек погибли в школе, и 26 человек скончались в больнице.

559. Что касается ситуации с пожарными, то власти Российской Федерации сослались на экспертное заключение N 1 в части действий пожарных и других сотрудников МЧС (см. §§ 148 и последующие настоящего Постановления). Они также напомнили о решениях не привлекать к ответственности сотрудников МЧС (см. §§ 235-240 настоящего Постановления). В постановлении от 10 декабря 2004 г. об отказе в привлечении к ответственности министра МЧС по Республике Северная Осетия - Алания Дзгоева и его первого заместителя полковника Романова за халатность указывалось, что "руководство контртеррористической операцией осуществлял ОШ ФСБ, и никакие действия не совершались без его разрешения" (там же). В постановлении отмечалось, что двухчасовая задержка между вызовом пожарных и временем их фактического привлечения являлась следствием отсутствия защитного снаряжения, без которого могла возникнуть угроза для жизни пожарных. Кроме того, 20 апреля 2006 г. следствие решило не возбуждать уголовное дело в отношении Романова и Харькова, руководителя пожарной службы Правобережного района, поскольку выводы экспертного заключения N 1 и пожарно-технической экспертизы не свидетельствовали о наличии признаков состава преступной халатности (см. § 240 настоящего Постановления). Власти Российской Федерации также указали, что, если бы пожарные были привлечены немедленно, их жизнь и безопасность оборудования были бы поставлены под серьезную угрозу. Такое развитие событий в любом случае сделало бы спасательную операцию неэффективной.

560. На объекте находились 254 сотрудника МЧС и 70 спасательных подразделений.

561. На основе экспертных заключений, включая протоколы вскрытия, следствие сделало вывод о том, что ни один заложник не погиб от пожара (см. §§ 253-254 настоящего Постановления). Ожоги, полученные выжившими заложниками, явились результатом взрывов СВУ. Со ссылкой на экспертное заключение N 1 и процитированные в нем источники (такие как фотографии, сделанные во время освобождения заложников) власти Российской Федерации напомнили, что пожар в спортивном зале начался, когда спасательная операция окончилась, и заложники, эвакуированные из спортивного зала, говорили только о тлении потолка, но не об открытом огне.

 

2. Мнение Европейского Суда

 

562. С учетом значения защиты, предусмотренной статьей 2 Конвенции, Европейский Суд обязан подвергать лишение жизни наиболее тщательной проверке, принимая во внимание не только действия представителей государства, но и все сопутствующие обстоятельства. В частности, необходимо рассмотреть вопрос о том, планировалась и контролировалась ли операция таким образом, чтобы свести к минимуму, насколько это возможно, применение летальной силы. Власти также должны принимать целесообразные меры для сведения к минимуму риска для жизни. Европейский Суд также должен изучить вопрос о том, проявили ли власти халатность при выборе образа действий. То же относится к нападению, в котором жертва выжила, но которое из-за примененной летальной силы приравнивается к покушению на убийство (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Исаева и другие против Российской Федерации", §§ 169-171, с дополнительными отсылками).

563. Как разъяснил Европейский Суд в упоминавшемся выше Постановлении Европейского Суда по делу "Финогенов и другие против Российской Федерации", могут применяться различные степени контроля к разным аспектам ситуации, вызывающей вопросы в соответствии со статьей 2 Конвенции. Степень контроля зависит от пределов контроля властей за ситуацией и других соответствующих ограничений, присущих оперативному принятию решений в этой сложной и чувствительной сфере (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Финогенов и другие против Российской Федерации", §§ 214-216). Обычно планирование и проведение спасательной операции могут быть подвергнуты повышенному контролю. При этом Европейский Суд принимает во внимание следующие факторы: (i) была ли операция спонтанной или власти могли изучить ситуацию и произвести определенные приготовления, (ii) могли ли власти руководствоваться неким общим подготовленным планом чрезвычайной ситуации, не связанным с данным конкретным кризисом, (iii) была ли выше степень контроля за ситуацией снаружи здания, где проходили основные действия по спасению, и (iv) чем более предсказуемой является опасность, тем больше обязательство защищать от нее (см. там же, § 243).

564. Согласно соответствующему внутригосударственному законодательству ОШ нес ответственность за контртеррористическую операцию в г. Беслане. Невиданный масштаб кризиса и множество факторов, которые требовалось принять во внимание, требовали постоянной и централизованной реакции, что делает невозможной оценку аспекта планирования и контроля операции без сосредоточения на работе ОШ, органа, наделенного этими полномочиями. Оставляя в стороне вопрос о применении летальной силы, который будет подробно рассмотрен ниже, Европейский Суд отмечает в этой связи следующие важные вопросы: состав, функционирование и ответственность ОШ, распределение линий ответственности и коммуникации в пределах ОШ и во внешних учреждениях, таких как спасательные, пожарные и медицинские службы.

565. Европейский Суд уже признал, что имелась достаточная информация, которая указывала на возможность совершения террористического акта и требовала принятия ряда предварительных мер. Однако ранее установлено, что отсутствие единой координирующей структуры для централизованного рассмотрения угрозы, планирования, распределения ресурсов и обеспечения обратной связи с сотрудниками на местах способствовало непринятию разумных мер, которые могли предотвратить или свести к минимуму угрозу до ее реализации (см. §§ 490-491 настоящего Постановления). Подобное отсутствие координации повторялось во время реакции властей на более поздней стадии.

566. Как только сведения о террористическом акте стали известны правительству Республики Северная Осетия - Алания, был создан OШ. Эту первую структуру возглавил президент Республики Северная Осетия - Алания Дзасохов. Сравнительно мало известно о составе первого ОШ. Он включал главу ФСБ и Министерства внутренних дел по Республике Северная Осетия - Алания, но остальные его члены не были формально назначены. Руководство и состав данного органа, ответственного за разрешение этого крупного кризиса, были формально определены примерно через 30 часов после его начала, 2 сентября 2004 г., в 14.45, когда сообщение о назначениях поступило из Москвы (см. §§ 130, 158, 183 настоящего Постановления). Такая длительная задержка в создании ключевой структуры, которая, как предполагалось, должна подготовить и скоординировать реакцию на захват заложников, не была объяснена во время национального расследования, и власти Российской Федерации ее не комментировали.

567. Но даже после того, как новая структура была создана 2 сентября, ее конфигурация не соблюдалась. По сути представлялось невозможным точно определить ее состав, поскольку в различных источниках указывались разные лица. Документы уголовного дела N 20/849 насчитывали 13 членов ОШ (см. § 183 настоящего Постановления), тогда как в иных источниках указывались семь человек (см. § 377 настоящего Постановления). Власти Российской Федерации в своих объяснениях, представленных в 2013 году, вновь предоставили список из 13 должностных лиц (см. § 543 настоящего Постановления). Как и другие важные аспекты событий, информация, имеющая важнейшее значение для оценки аспекта планирования и контроля за проведением операции, содержится в различных документах по разным разбирательствам и не является легкодоступной в документах, содержащихся в деле N 20/849.

568. Определенная подробная и соответствующая информация о составе и работе ОШ была получена во время допроса свидетелей на процессе по делу Кулаева. В рамках этого разбирательства руководитель ОШ, генерал Андреев, сообщил, что орган состоял из семи членов (см. § 319 настоящего Постановления). Пять его членов, допрошенных в том же процессе, подполковник Цыбань, генерал Соболев, Дзгоев, Гончаров и Левитская, сказали, что не принимали участия в заседаниях ОШ, не знали количества заложников, не были информированы о требованиях террористов и поэтому не могли участвовать в обсуждениях относительно переговорной стратегии, не обсуждали планы спасения или возможные варианты штурма и не имели сведений о них (см. §§ 312, 314, 325, 333, 335 настоящего Постановления).

569. Подобное отсутствие формального руководства операцией повлекло серьезные недостатки в процессе принятия решений и координации с другими задействованными учреждениями. В качестве примеров отсутствия координации можно указать на то, что МЧС по Республике Северная Осетия - Алания - орган, ответственный за эвакуацию и противопожарную службу - не было информировано о реальном количестве заложников, не было проинструктировано о размещении пожарных автомобилей недалеко от школы, несмотря на явную угрозу пожара, связанную со взрывами, и не снабдило пожарных защитным снаряжением для доступа в зону операции (см. §§ 235-240 настоящего Постановления). Медицинские службы не получили от ОШ сведений о количестве заложников, которое было в три раза выше, чем официально объявленная цифра. Гончаров получил эту информацию лично от Аушева вечером 2 сентября и только после этого принял меры для организации достаточных медицинских ресурсов (см. § 335 настоящего Постановления). На протяжении двух с половиной дней кризиса не был подготовлен и сообщен ответственным службам план спасательной операции, даже общий (см., например, §§ 322 и 323 настоящего Постановления). Не были сделаны приготовления для экспертной работы, хранения тел и их вскрытия, что позднее вызвало трудности в опознании и не позволило в полной мере установить обстоятельства смерти погибших. Отсутствие ответственности и координации действий со стороны ОШ было установлено и подвергнуто критике в докладе Парламента Республики Северная Осетия - Алания и в некоторой степени Государственной Думы (см. §§ 376 и последующие, и 401 настоящего Постановления).

570. В ситуации, включающей реальную и непосредственную угрозу для жизни и требующей планирования проведения полицейской и спасательной операций, одной из основных задач компетентных органов должно было быть создание ясного распределения сфер ответственности и линий коммуникаций с ОШ и задействованными учреждениями, включая военных и силы безопасности, спасательные, пожарные и медицинские службы. Данный орган должен быть ответственным за сбор и распределение информации, выбор переговорной стратегии и партнеров и выработку возможных исходов, включая возможность штурма и его последствия. Поэтому удивительно, что большинство членов органа, уполномоченного для разрешения этих вопросов, было в действительности отстранено от любых обсуждений или процедур принятия решений. Тот факт, что не велись какие-либо записи, хотя бы краткие, относительно заседаний и решений ОШ, указывает на признаки отсутствия формальной ответственности за планирование и контроль за проведением операции по мере развития ситуации. Последующее внутригосударственное разбирательство не могло восполнить данный недостаток, и совершенно неясно, когда и как важнейшие решения были приняты и сообщены основным службам, и кто их принимал. Также не оспаривается, что организация ОШ полностью находилась под контролем властей, что он должен был руководствоваться существующей законодательной и регулятивной базой, применяемой в подобных ситуациях, и что масштаб угрозы требовал мобилизации максимально доступных государственных ресурсов.

571. Европейский Суд признает, что некоторая степень беспорядка неизбежна в ситуациях такого рода. Он также формально признает необходимость учета проблем безопасности и потому засекречивания некоторых аспектов проведения операции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Финогенов и другие против Российской Федерации", § 266). Он также не ставит под вопрос политические решения, принятые властями, например, по поводу переговоров с террористами, распределения ответственности между должностными лицами за различные аспекты операции или общий выбор применяемой стратегии. Он не упускает из виду смелость и эффективность, проявленную задействованными службами, включая медицинские и спасательные, которые обеспечили массовую и быструю эвакуацию, сортировку и неотложную помощь сотням потерпевших, несмотря на трудности. Нет сомнения в том, что их профессионализм позволил ограничить количество потерпевших, когда окончилась спасательная операция (см. §§ 241, 250 и 557-560 настоящего Постановления), в отличие от ситуации, описанной в Постановлении Европейского Суда по делу "Финогенов и другие против Российской Федерации" (там же).

572. Ввиду этого нельзя не сделать вывод, что отсутствие ответственности и координации в определенной степени способствовало трагическому исходу событий. Хотя следствие не связало ни одну смерть или травмы с действиями должностных лиц государства, данный вывод представляется ошибочным с учетом известных обстоятельств дела.

573. Европейский Суд напоминает, что к его функции не относится разрешение вопроса об индивидуальной ответственности лиц, принимавших участие в подготовке и координации спасательной операции (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Джулиани и Гаджио против Италии" (Giuliani and Gaggio v. Italy), жалоба N 23458/02, § 182, ECHR 2011 (извлечения)). Он призван ответить на вопрос о соблюдении государством своих международных обязательств, установленных Конвенцией, а именно обязательства "принять все осуществимые меры предосторожности при выборе средств и методов проведения специальной операции с целью исключить или хотя бы свести к минимуму вероятность случайной гибели гражданского населения" (см. Постановление Европейского Суда по делу "Эрги против Турции" (Ergi v. Turkey) от 28 июля 1998 г., Reports 1998-IV, § 79).

574. В свете вышеизложенного Европейский Суд считает, что власти Российской Федерации не смогли принять существенные меры предосторожности, в частности, по причине неспособности командующей структуры операции поддерживать ясные направления командования и подотчетности, координировать и передавать важные детали, относящиеся к спасательной операции, вовлеченным ключевым структурам, планировать заранее доставку необходимого оборудования и обеспечить снабжение. Это составляет нарушение требований статьи 2 Конвенции.