A. Статья 2 Конвенции - позитивные обязательства по воспрепятствованию угрозе жизни

1. Доводы сторон

478. Заявители утверждали, что власти Российской Федерации сознавали реальную и непосредственную угрозу для их жизни, но не приняли разумных превентивных мер, которые могли быть приняты. Заявители в основном повторили доводы, изложенные в экспертном заключении о борьбе с терроризмом (см. §§ 436 и последующие настоящего Постановления). В частности, заявители утверждали, что, хотя в заключении лица не были поименованы, они, тем не менее, составляли достаточно очевидную группу людей: школьников, членов их семей и учителей разумно определимых школ. Образовательные учреждения г. Беслана, особенно школа N 1 как крупнейшая в городе, должны были рассматриваться как основные потенциальные объекты для террористов. С учетом особой уязвимости потенциальной целевой группы, известной опасности, которую представляли закоренелые террористы, и их умысла причинения вреда гражданским лицам следовало принять разумные меры для срыва, сдерживания или сведения к минимуму нападения. Однако разумные превентивные меры приняты не были. В частности, не была заранее организована предварительная контртеррористическая операция и отсутствовали ясные планы на случай нештатных ситуаций для оценки угрозы или непосредственных последствий успешного нападения. Представляется, что иные меры, кроме сообщения региональным и местным властям подробной информации относительно возможного нападения, не принимались. Ни одна из различных требуемых превентивных мер, по-видимому, не была исполнена, также отсутствовали данные о контроле за предоставлением таких инструкций. Ни одно должностное лицо не понесло ответственность за эти недостатки. В итоге заявители утверждали, что принятые меры прискорбно не составляли целесообразного и адекватного ответа на угрозу такого масштаба и предсказуемости и не были достаточны для того, чтобы освободить власти Российской Федерации от обязательства по защите жизни в соответствии со статьей 2 Конвенции.

479. В результате отсутствия сотрудничества большая группа террористов смогла несколько недель беспрепятственно тренироваться в Малгобекском районе и в День знаний совершить предсказуемый и разрушительный террористический акт. Провалы в обеспечении безопасности позволили более чем 30 террористам прибыть в г. Беслан со своим оружием не менее чем на одном грузовике, встретившем только один блокпост, обслуживаемый одним сотрудником. Обычно находившийся напротив школы госавтоинспектор отсутствовал, по-видимому, исполняя иные обязанности, один сотрудник милиции в школе не был вооружен и не имел средств связи, милиция никак не реагировала в первые несколько минут нападения, и оружия, которым располагали сотрудники милиции после нападения, по-видимому, оказалось недостаточно. Заявители указали на признание властями Российской Федерации того, что действия местной милиции способствовали успешному захвату школы. Они подчеркнули, что государства несут ответственность за действия подчиненных представителей государства в их официальном качестве, что составляет нарушение обязанности защищать жизнь в соответствии со статьей 2 Конвенции.

480. Власти Российской Федерации сослались на свои предыдущие объяснения, кратко изложенные в решении о приемлемости (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Тагаева и другие против Российской Федерации", § 513). Главным образом они ссылались на "комплексную судебную экспертизу N 1" от 23 декабря 2005 (см. §§ 124 и последующие настоящего Постановления). Хотя в ноябре 2006 года этот документ был признан недействительным внутригосударственным судом, на него по-прежнему ссылались в позднейшем разбирательстве в связи с широким обзором фактов, содержавшимся в нем. Как указывали власти Российской Федерации, заключение установило, что Министерство внутренних дел, как и другие федеральные органы, приняло все необходимые и адекватные меры предосторожности в отношении ожидаемого террористического акта. В то же время действия местных органов Министерства внутренних дел в Республике Ингушетия и г. Беслане были недостаточными, в результате чего незаконная вооруженная группа смогла собраться, пройти подготовку в Республике Ингушетия, проникнуть в г. Беслан через административную границу с Республикой Северная Осетия - Алания и приступить к захвату заложников без особого сопротивления. Эти выводы послужили основанием для уголовного преследования местных милиционеров в Республике Ингушетия и г. Беслане.

2. Мнение Европейского Суда

481. В качестве введения в рассмотрение жалоб, выдвинутых в соответствии со статьей 2 Конвенции, Европейский Суд подтверждает, что он сознает трудности, с которыми сталкиваются современные государства в борьбе против терроризма, и опасности ретроспективного анализа (см. Постановление Европейского Суда по делу "Финогенов и другие против Российской Федерации" (Finogenov and Others v. Russia), жалобы NN 18299/03 и 27311/03* (* См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2012. N 9 (примеч. редактора).), §§ 212-213, ECHR 2011 (извлечения)). Власти Российской Федерации, в частности, столкнулись за последние десятилетия с сепаратистскими движениями на Северном Кавказе - серьезной угрозой национальной и общественной безопасности. Как орган, уполномоченный осуществлять надзор за соблюдением правозащитных обязательств в соответствии с Конвенцией, Европейский Суд должен отличать политический выбор, сделанный в ходе борьбы с терроризмом, который по своей природе остается вне такого надзора, от других, более оперативных аспектов действий властей, которые имеют непосредственное значение для защищаемых прав. Тест абсолютной необходимости, сформулированный в статье 2 Конвенции, должен применяться с различными степенями контроля в зависимости от того, в какой мере власти контролировали ситуацию, и других относимых ограничений, присущих оперативному принятию решений в этой чувствительной сфере (см. там же, §§ 214-216).

482. Обращаясь к вопросу позитивного обязательства, Европейский Суд напоминает, что статья 2 Конвенции может также предполагать позитивное обязательство властей по принятию превентивных оперативных мер для защиты лица, чьей жизни угрожают преступные действия другого лица (см. Постановление Европейского Суда по делу "Осман против Соединенного Королевства" (Osman v. United Kingdom) от 28 октября 1998 г., § 115, Reports of Judgments and Decisions 1998-VIII). Для того, чтобы Европейский Суд установил нарушение позитивного обязательства по защите жизни, должно быть установлено, что власти знали или должны были знать в тот период о наличии реальной и непосредственной угрозы для жизни конкретного лица со стороны преступных действий третьего лица и что они уклонились от принятия мер в пределах своих полномочий, которых при разумной оценке можно было ожидать для устранения этой угрозы (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Осман против Соединенного Королевства", § 116, Постановление Европейского Суда по делу "Пол и Одри Эдвардс против Соединенного Королевства" (Paul and Audrey Edwards v. United Kingdom), жалоба N 46477/99, § 55, ECHR 2002-II, Постановление Европейского Суда по делу "Медова против Российской Федерации" (Medova v. Russia) от 15 января 2009 г., жалоба N 25385/04* (* См.: Российская хроника Европейского Суда. 2012. N 2 (примеч. редактора).), § 96, и Постановление Европейского Суда по делу "Цечоев против Российской Федерации" (Tsechoyev v. Russia) от 15 марта 2011 г., жалоба N 39358/05* (* См.: там же. 2013. N 1 (примеч. редактора).), § 136). Такое позитивное обязательство может применяться не только к ситуациям, связанным с требованием персональной защиты одного или нескольких лиц, заблаговременно определимым в качестве потенциальной цели летального акта, но также в делах, затрагивающих обязательство предоставить защиту всему обществу (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Мастроматтео против Италии" (Mastromatteo v. Italy), жалоба N 37703/97, § 69, ECHR 2002-VIII, Постановление Европейского Суда по делу "Майорано и другие против Италии" (Maiorano and Others v. Italy) от 15 декабря 2009 г., жалоба N 28634/06, § 107, и Постановление Европейского Суда по делу "Хорефтакис и Хорефтаки против Греции" (Choreftakis and Choreftaki v. Greece) от 17 января 2012 г., жалоба N 46846/08, §§ 48-49).

483. В Решении по делу "Финогенов и другие против Российской Федерации" (упоминавшемся выше, § 173) Европейский Суд заключил, что отсутствовали данные о том, что у властей была конкретная информация о подготовке захвата заложников, и он признал эту жалобу неприемлемой для рассмотрения по существу. Напротив, в настоящем деле ряд элементов свидетельствует о том, что, по крайней мере, некоторые сведения были доступны властям заранее. Поэтому Европейский Суд должен вначале установить, была ли эта информация достаточной для того, чтобы компетентные органы могли заключить, что существовала реальная и непосредственная угроза жизни определимых лиц, учеников, персонала и посетителей школы N 1 в г. Беслане в этот день, и если да, приняли ли власти меры в пределах своих полномочий, которых при разумной оценке можно было от них ожидать для избежания такой угрозы.

484. Что касается первого вопроса, Европейский Суд учитывает, что в июле и августе 2004 года Министерство внутренних дел и ФСБ России издали ряд внутренних директив, указывавших на повышенную террористическую угрозу на Северном Кавказе. Географически эта угроза была сосредоточена на границе между Республикой Ингушетия и Республикой Северная Осетия - Алания, конкретно в лесистой зоне Малгобекского района Республики Ингушетия, где были замечены передвижение и сбор незаконной вооруженной группы, и в примыкающих зонах Республики Северная Осетия - Алания, включая Правобережный район. Характер угрозы был указан как террористический акт, включающий захват заложников на гражданском объекте. Несколько документов, принятых после 25 августа 2004 г., связывали нападение с началом учебного года и Днем знаний - 1 сентября, когда каждая школа проводит торжественный сбор учеников, и в нем присутствуют многие родители и гости. Угроза была признана достаточно реальной, чтобы привести местные силы безопасности в повышенную готовность. С учетом указанного предупреждения Министерства внутренних дел Республик Северной Осетии и Ингушетия приказали местным органам милиции принять профилактические меры. Они включали требования о выявлении и проверке подозрительных лиц и транспортных средств, блокирование второстепенных дорог во избежание бесконтрольного проезда между двумя республиками, предупреждении местных органов власти и школьных администраций, принятие специальных мер по защите образовательных учреждений, установлении ясных каналов связи и подготовке планов на случай чрезвычайного положения (см. §§ 16-18, 132, 291-292, 364-365, 401 настоящего Постановления).

485. К августу 2004 года власти Российской Федерации уже знали о безжалостных нападениях террористов на гражданское население, включая его наиболее уязвимые части. За 10 лет, предшествовавших событиям в г. Беслане, чеченские сепаратисты совершили не менее трех крупных террористических актов по аналогичному сценарию. В июне 1995 года группа террористов под руководством Шамиля Басаева захватила свыше 1 500 человек в больнице г. Буденновска Ставропольского края, в январе 1996 года группа во главе с Салманом Радуевым захватила в числе других объектов родильное отделение с пациентками и персоналом в г. Кизляре (Республика Дагестан), в октябре 2002 года группа под руководством Мовсара Бараева захватила театр в г. Москве с более чем 800 человек на популярном молодежном мюзикле. Каждый раз террористы использовали заложников для изложения своих требований по поводу ситуации в Чеченской Республике, причиняя сильные страдания потерпевшим. Во всех случаях нападения повлекли многочисленные жертвы.

486. При таких обстоятельствах информация, известная властям, изложенная выше, могла рассматриваться как подтверждающая существование реальной и непосредственной угрозы для жизни. Европейский Суд учитывает, что эксперты подчеркнули, что, хотя объекты из числа лиц или групп не были определены точно, компетентным органам была доступна дополнительная информация из скрытых источников и разведывательных операций (см. § 437 настоящего Постановления). В любом случае перед лицом угрозы таких масштабов, предсказуемости и неотвратимости можно было разумно ожидать, что некоторые превентивные и защитные меры должны охватить все образовательные учреждения в данном районе и включать ряд других мер безопасности, чтобы выявить, сдержать и нейтрализовать террористов как только возможно и с минимальной угрозой для жизни.

487. Как указывали власти Российской Федерации, в заключении было установлено, что Министерство внутренних дел Российской Федерации, как и другие федеральные органы, приняло все необходимые и надлежащие меры в отношении совершения ожидаемого террористического акта. В то же время действия местных органов Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия и в г. Беслане были недостаточными, в результате чего незаконная вооруженная группа смогла собраться и пройти подготовку в Республике Ингушетия, проникнуть в г. Беслан через административную границу с Республикой Северная Осетия - Алания и начать захват заложников без особого сопротивления. Данные выводы послужили основанием для уголовного преследования милиционеров, служивших в Республике Ингушетия и г. Беслане (см. §§ 355, 363 и последующие, 480 настоящего Постановления).

488. Доступный Европейскому Суду материал не указывает на наличие попыток устранить угрозу в Республике Ингушетия, где террористическая группа формировалась и тренировалась в течение как минимум нескольких дней при том, что власти знали об этом. В Республике Северная Осетия - Алания накануне Дня знаний были приняты определенные меры безопасности. На дорогах, пересекающих административную границу двух республик, был организован досмотр транспортных средств за счет проверок безопасности, хотя впоследствии было признано, что местная милиция не имела достаточных ресурсов, чтобы обеспечить постоянный контроль, соизмеримый с уровнем угрозы (см. §§ 291, 334, 375 настоящего Постановления). В результате этих недостатков в обеспечении безопасности в относительно загруженный утренний период более 30 вооруженных террористов беспрепятственно преодолели расстояние не менее чем в 35 км от административной границы от села Хурикау до г. Беслана. У них также не возникло трудностей при проникновении в районный центр с населением примерно в 35 000 человек, самый большой город в этой местности, и проезда в центр, где находилась школа N 1. По дороге они встретили только одного сотрудника милиции, которого смогли разоружить и транспортное средство которого они забрали с собой, не вызвав тревоги (см. § 278 настоящего Постановления).

489. Что касается безопасности в школе, сотрудница милиции Фатима Д. являлась единственным лицом, обеспечивавшим безопасность мероприятия, на котором присутствовало более тысячи человек. Она не была вооружена и не имела мобильных средств связи, но пыталась воспользоваться стационарным телефоном школы, чтобы сообщить в местную милицию о происшествии. Представляется, что меры безопасности в школе не только не были повышенными, но даже были снижены по сравнению с обычными стандартами (см. §§ 21, 279, 284 настоящего Постановления). Таким образом, по-видимому, местная милиция не была полностью уведомлена о реальной и предсказуемой угрозе совершения крупного террористического акта в учебном заведении, относящемся к его зоне ответственности, и не приняла достаточных превентивных или подготовительных мер для уменьшения сопутствующих рисков (см. также § 133 настоящего Постановления). Также отсутствует информация о том, что гражданским органам или администрации школы поступало какое-либо предупреждение. Очевидно, что предупреждения не получили участники церемонии и многие родители, взявшие с собой детей дошкольного возраста на мероприятие, которое считалось семейным торжеством, не имея представления о возможных угрозах.

490. С учетом относительно конкретной предварительной информации власти имели достаточную степень контроля над ситуацией, по крайней мере, накануне Дня знаний. Таким образом, можно было разумно ожидать, что координирующей структуре будут поручены централизованное рассмотрение угрозы, подготовка адекватного реагирования, распределение ресурсов и обеспечение постоянных контактов с местными силами. Европейский Суд считает, что, несмотря на предсказуемую угрозу для жизни, не были приняты значимые усилия по созданию в какой-либо форме командного центра, который мог бы проводить ее оценку и сдерживание. Неясно, например, учитывались ли на региональном уровне недостаточные на местном уровне ресурсы для обеспечения безопасности на дорогах, поскольку отсутствует информация об участии в профилактических мерах безопасности группы оперативного руководства Республики Северная Осетия - Алания, осуществляющей контртеррористическую деятельность (см. § 312 настоящего Постановления).

491. В заключение Европейский Суд считает установленным, что, по крайней мере, за несколько дней до происшествия власти имели достаточно конкретную информацию о планируемом 1 сентября террористическом акте в окрестностях Малгобекского района в Республике Ингушетия в отношении учебного заведения. Информация от органов разведки сравнивала угрозу с крупными нападениями, предпринятыми в прошлом чеченскими сепаратистами, повлекшими большие жертвы. Риск такого рода явно представлял реальную и непосредственную угрозу для жизни потенциальных жертв, включая уязвимую группу школьников и их сопровождающих, которые могли присутствовать на торжествах по случаю Дня знаний. Власти имели достаточный контроль за ситуацией и с учетом их полномочий от них можно было ожидать принятия необходимых мер для избежания или, по крайней мере, сведения к минимуму этого риска. Хотя некоторые меры были приняты, в целом превентивные меры в настоящем деле могут квалифицироваться как неадекватные. Террористы смогли успешно собраться, подготовиться, передвигаться и захватывать свою цель в отсутствие каких-либо профилактических мероприятий. Ни одна структура достаточно высокого уровня не несла ответственность за анализ ситуации, оценку и распределение ресурсов, обеспечение защиты уязвимой группы цели захвата и эффективного сдерживания угрозы и связи с местными силами.

492. Европейский Суд напоминает, что при подготовке ответов на незаконные и опасные акты при высоковзрывопасных обстоятельствах компетентные правоохранительные органы, такие как милиция, должны иметь определенную степень дискреции, чтобы принимать оперативные решения. Такие решения почти всегда сложны, и полиция, имеющая доступ к информации и разведывательным данным, обычно находится в лучшем положении для их принятия (см. Решение Европейского Суда по делу "P.F. и. E.F. против Соединенного Королевства" (P.F. and E.F. v. United Kingdom) от 23 ноября 2010 г., жалоба N 28326/09, § 41). Это особенно относится к контртеррористической деятельности, когда власти часто сталкиваются с организованными и глубоко законспирированными сетями, члены которых подготовлены для причинения максимального вреда гражданским лицам, даже ценой своей собственной жизни. Перед угрозой срочной необходимости избежания серьезных негативных последствий выбор властями пассивного подхода к обеспечению безопасности потенциальных целей или более активного вмешательства для устранения угрозы является вопросом тактики. Однако данные меры должны быть способны при разумной оценке предотвратить или свести к минимуму известный риск. Принимая во внимание вышеизложенные доводы, Европейский Суд заключает, что в настоящем деле власти Российской Федерации не смогли принять необходимых мер.

493. При таких обстоятельствах Европейский Суд считает, что в настоящем деле имело место нарушение позитивных обязательств в соответствии со статьей 2 Конвенции в отношении всех заявителей.