Анализ практики аутсорсинга отдельных административно-управленческих процессов в российских органах власти

Целью анализа практики аутсорсинга в российских органах государственной власти являлось изучение опыта использования аутсорсинга органами государственной власти по следующим направлениям:

· наиболее типичные административно-управленческие процессы, передаваемые на аутсорсинг;

· критерии, используемые при принятии решения о привлечении к выполнению отдельных административно-управленческих процессов частных (негосударственных) компаний;

· процедуры и механизмы контроля реализации административно-управленческих процессов, переданных на аутсорсинг;

· методики и критерии оценки эффективности выведения на аутсорсинг отдельных административно-управленческих процессов.

Анализ практики проводился на основании информации, полученной из следующих источников:

· ответы на запросы, направленные ФАС России в органы государственной власти;

· личные телефонные беседы с представителями некоторых органов государственной власти;

· изучение перечня государственных заказов, в обязательном порядке отражаемых на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о заказах (http://www.zakupki.gov.ru), проводимых органами государственной власти.

К 1 декабрю 2006 г. ответы по факсу или электронной почте были получены от двадцати пяти ведомств, в том числе из:

1) Министерства культуры и массовых коммуникаций;

2) Министерства транспорта;

3) Министерства промышленности и энергетики;

4) Федеральной службы государственной статистики;

5) Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

6) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

7) Федеральной службы по финансовым рынкам;

8) Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;

9) Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки;

10) Федеральной службы по труду и занятости;

11) Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

12) Федеральной службы по тарифам;

13) Федеральной таможенной службы;

14) Федерального архивного агентства;

15) Федерального агентства по культуре и кинематографии;

16) Федерального космического агентства;

17) Федерального агентства воздушного транспорта;

18) Федерального агентства морского и речного транспорта;

19) Федерального агентства по государственным резервам;

20) Федерального агентства геодезии и картографии;

21) Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии;

22) Федерального агентства по науке и инновациям;

23) Федерального агентства лесного хозяйства;

24) Федерального агентства железнодорожного транспорта;

25) Федерального дорожного агентства;

Из перечисленных ведомств наиболее полные ответы были предоставлены Министерством транспорта, Федеральной службой государственной статистики, Федеральной службой по финансовым рынкам, Федеральным агентством по государственным резервам, Федеральным архивным агентством, Федеральным агентством по науке и инновациям.

Из полученных ответов только в ответах Федеральной службы государственной статистики (далее – Росстат), Федерального агентства по государственным резервам и Федерального агентства по науке и инновациям были указаны: перечень передаваемых процессов, критерии и механизмы их передачи.

Росстатом передаются на аутсорсинг следующие административно-управленческие процессы:

1) выполнение отдельных функций по текущему управлению реализацией ФЦП «Развитие государственной статистики в России на 2007-2011 годах», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 г. № 595, в соответствии с выделенными на эти цели средствами из федерального бюджета;

2) разработка программного обеспечения;

3) техническое обслуживание оборудования;

4) техническая подготовка и тиражирование статистического инструментария;

5) сопровождение информационных систем, включая систему электронного документооборота;

6) обучение и организация учебного процесса;

7) управление эксплуатацией здания Росстата.

При принятии решения привлечении внешних исполнителей к выполнению отдельных административно-управленческих процессов Росстат руководствуется следующими критериями:

1) вид деятельности должен носить вспомогательный (обслуживающий) характер;

2) значительная трудоемкость и невозможность выполнения работы штатной численностью;

3) необходимая квалификация и специализация по выполнению отдельных административно-управленческих процессов (организационно-технические возможности поставщика);

4) качество и цена предоставляемых услуг.

Выбор исполнителей Росстатом осуществлялся на конкурсной основе с заключением государственных контрактов, в которых определяются конкретные процедуры и механизмы контроля в зависимости от особенностей административно-управленческих процессов. Заказчики работ (структурные подразделения Росстата) осуществляют контроль в соответствии с условиями контракта.

Утвержденные методики и критерии оценки эффективности выделения на аутсорсинг административно-управленческих процессов в Росстате отсутствуют. По мнению специалистов Росстата к ним могут относиться:

1) снижение нагрузки на сотрудников Росстата;

2) повышение результативности и качества работ на основании деятельности Росстата.

Помимо этого, специалисты Росстата в ответе на запрос отмечают отсутствие законодательного определения: понятия «аутсорсинг», критериев оценки эффективности передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг, а также рекомендаций по системе аутсорсинга, включая его принципы и технологии. Это делает в ряде случаев затруднительным определение эффективности и целесообразности передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг.

В Федеральном агентстве по государственным резервам (далее – Росрезерв) осуществляется передача частным компаниям исполнения отдельных административно-управленческих процессов в области хозяйственной деятельности, в том числе:

· содержание здания центрального аппарата Агентства (обеспечение его пожаробезопасности, уборка территории, вывоз мусора);

· внедрение и сопровождение программного обеспечения Единой автоматизированной системы управления Росрезерва;

· обслуживание копировальной техники, оргтехники, оборудования;

· обеспечение деятельности центрального аппарата Агентства (привлечение транспортных средств, издание специальной и другой литературы, изготовление печатной продукции, содержание рабочих мест в части, касающейся оборудования кабинетов).

Контроль над реализацией административно-управленческих процессов, переданных на аутсорсинг, осуществляется путем комиссионного приема и подписания двухсторонних актов выполненных работ, услуг.

Оценка эффективности аутсорсинга проводится Агентством на основании проверки предоставляемой конкурсной документации и комиссионного рассмотрения итоговых результатов выполненных работ, услуг.

На сегодняшний день в деятельности Федерального агентства по науке и инновациям ( далее – Роснаука ) аутсорсинг применяется во взаимодействии с федеральными государственными учреждениями и унитарными предприятиями (включая подведомственные) в части проведения экспертизы научных проектов и программ, разработки концепции развития элементов инновационной инфраструктуры и региональных инновационных систем, создания единой автоматизированной системы учета результатов научно-технической деятельности, проведения выставочных мероприятий.

Критериями, используемыми при выборе организаций-участников, являются:

§ соответствие уставной деятельности организации функциям Роснауки, определяемым Положением о Федеральном агентстве по науке и инновациям;

§ уровень квалификации профильной деятельности организации;

§ возможность осуществления контроля за выполнением переданных на аутсорсинг процессов и функций;

§ наличие правовых основ и механизмов прекращения партнерских отношений в случае ненадлежащего исполнения привлекаемыми организациями принятых на себя обязательств.

Процедуры и механизмы контроля за реализацией аутсорсинг-проектов, используемые в Агентстве, заключаются в периодическом (ежеквартальном или полугодовом) представлении справок о полученных результатах работы, организации инспекторских проверок, рассмотрении отчетов руководителей привлекаемых организаций и проведении экспертного анализа представленных результатов.

Федеральная служба по финансовым рынкам передает на аутсорсинг выполнение процессов обеспечивающих основную деятельность службы: транспортное обеспечение, информационное обеспечение, документационное обеспечение, а также некоторые функции публичного характера (например – раскрытие информации в соответствии с действующим законодательством).

Министерство транспорта привлекло стороннюю организацию для разработки и внедрения системы электронного документооборота.

Федеральное архивное агентство до настоящего времени не привлекало частные компании к выполнению каких-либо административно-управленческих процессов, возложенных на агентство. Однако ряд федеральных архивных учреждений, подведомственных Федеральному архивному агентству, таких как, Государственный архив Российской Федерации и Российский государственный исторический архив передали на аутсорсинг на конкурсной основе комплексное обслуживание зданий, в которых они находятся.

В ходе личных телефонных бесед, проведенных с представителями пяти органов государственной власти, были получены сведения о практике применения аутсорсинга в указанных ведомствах. Беседы были проведены с представителями следующих ведомств:

1) Министерства сельского хозяйства;

2) Министерства информационных технологий и связи;

3) Министерства природных ресурсов;

4) Федерального агентства по образованию;

5) Федерального агентства объектов кадастра недвижимости.

Министерство сельского хозяйства передает на аутсорсинг: транспортное обслуживание, мониторинг СМИ, информационное обеспечения деятельности Министерства, а также уборку помещений.

В Министерстве природных ресурсов сторонние подрядчики привлекаются для обеспечения транспортного обслуживания, а также для работы с иностранными делегациями (заказ билетов, размещение в гостиницах).

Министерство информационных технологий и связи использует аутсорсинг в информационном обеспечении, в работе со СМИ, в том числе в ходе реализации программ информационной поддержки и мониторинга СМИ.

Федеральное агентство по образованию в соответствии с ведомственными программами привлекает частные компании для разработки и внедрение программ обучения. Исполнителями, как правило, являются ФГУПы.

В Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости на аутсорсинг почти полностью передано информационное обеспечение деятельности, в том числе обслуживание инфраструктуры, разработка и поддержка программного обеспечения.

На основании анализа размещенных на сайте http://www.zakupki.gov.ru перечней государственных заказов в органах государственной власти, ответивших на запрос, была составлена таблица (см. Таблицу 5). В таблице была систематизирована информация по административно-управленческим процессам, передающимся в данных органах на аутсорсинг.

Таблица 5. Практика использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти

Ø Федеральный орган Ø исполнительной власти	Ø Процессы, передающиеся на аутсорсинг
Ø Федеральная служба государственной статистики	· обслуживание и ремонт вычислительной и оргтехники; · разработка аппаратно-программных комплексов; · содержание и ремонт здания; · оказание услуг по автотранспортному обслуживанию; · создание информационно-аналитической системы; · организационное сопровождение документооборота.
Ø Федеральная служба по финансовым рынкам	· техническое содержание, ремонт и уборка помещений службы; · оказание автотранспортных услуг; · обеспечение эксплуатации информационных ресурсов и вычислительной техники; · обеспечение издания информационных бюллетеней «Вестник Федеральной службы по финансовым рынкам» и «Приложение к «Вестнику Федеральной службы по финансовым рынкам».
Ø Федеральное архивное агентство	· информационное обеспечение ведения Федеральной целевой программы «Культура России (2006-2010 годы)»; · разработка системы автоматизированного государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации. Ø Ø
Ø Федеральное космическое агентство	· продажа и оформление авиационных билетов, организация деловых поездок, выставок и иных корпоративных мероприятий.
Ø Федеральная служба по надзору в сфере природопользования	· оказание транспортных услуг; · обеспечение эксплуатации компьютерной и оргтехники; · обеспечение эксплуатации информационной системы.
Ø Федеральная служба по труду и занятости	· разработка программного обеспечения; · оказание автотранспортных услуг; · техническое, эксплуатационное обслуживание и ремонт помещений; · охрана здания; · техническое обслуживание и ремонт копировально-множительной техники; · оказание образовательных услуг по повышению квалификации государственных инспекторов труда.
Ø Министерство культуры и массовых коммуникаций	· техническое обслуживание и эксплуатация здания; · охрана здания; · обеспечение центрального аппарата авиа- и железнодорожными билетами; · оказание автотранспортных услуг; · экспертное исследование аналитического телевидения и информационного телевещания в России.
Ø Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды	· текущий ремонт помещений административного здания и помещений; · охрана объектов Росгидромета; · повышение квалификации государственных гражданских служащих.
Ø Министерство сельского хозяйства	· техническое обслуживание компьютерно-офисного оборудования; · обслуживание информационных систем; · организация Российских экспозиций на международных выставках по агропромышленной тематике; · создание справочно-информационной базы правовых актов.
Ø Министерство природных ресурсов	· выполнение мероприятий по организации конференции; · повышение квалификации государственных служащих.
Ø Министерство информационных технологий и связи	· охрана здания; · повышение квалификации и обучение работников; · оказание услуг по организации и проведению мероприятий.
Ø Федеральное агентство по образованию	· информационно-коммуникационная поддержка образовательного процесса в образовательных учреждениях среднего профессионального и начального профессионального образования; · формирование инфраструктуры информационного и консультационного сопровождения реализации приоритетных направлений развития образования.

 

Исходя из данных, полученных из трех вышеупомянутых источников, можно сделать следующие выводы об использовании аутсорсинга в органах государственной власти.

Во-первых, можно говорить о наличии практики аутсорсинга в органах государственной власти. Однако в большинстве случаев использование аутсорсинга носит несистемный характер. Многие из полученных ответов на запросы не содержали информации об использовании аутсорсинга, в то время как анализ информации, размещенной на сайте, показал, что различные ведомства в том или ином виде привлекают частные компании для реализации отдельных процессов.

Во-вторых, органы государственной власти в основном передают на аутсорсинг вспомогательные процессы, в том числе транспортное обслуживание, эксплуатация здания, процессы информационного обеспечения (разработка программного обеспечения, техническое обслуживание оборудования, поддержка информационных систем), а также организация обучения и повышения квалификации персонала. Данная практика в целом соответствует основным направлениям привлечения частных компаний для выполнения административно-управленческих процессов ФАС России.

В-третьих, в органах государственной власти в настоящее время отсутствуют разработанные процедуры и механизмы контроля передачи административно-управленческих процессов на аутсорсинг, в том числе методики и критерии оценки эффективности.

В-четвертых, отсутствие законодательно закрепленного определения понятия «аутсорсинг», критериев оценки эффективности передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг, а также рекомендаций по внедрению системы аутсорсинга, в том числе принципов и технологий аутсорсинга, значительно сдерживают использование аутсорсинга в органах государственной власти. Анализ практики демонстрирует, что из-за отсутствия четко выбранного курса в отношении привлечения частных компаний к выполнению административно-управленческих процессов зачастую для органов государственной власти использование аутсорсинга является целесообразным только в ограниченном числе случаев.