Правовое средства прокурора: понятие, классификация. Акты прокурорского реагирования: понятие, классификация, структура.

Правовые средства прокурора – это регламентированные действующим законодательством, совершаемые в установленном порядке действия прокурора по выявлению нарушений законности, причин и условий, способствующих нарушениям, а также действия по устранению правонарушений, причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.

Правовые средства представляют собой совокупность различных действий, образующих строго определенную систему. Они обусловлены полномочиями прокурора и подразделяются на два вида: к первому относятся средства выявления правонарушений, ко второму – средства реагирования на выявленные нарушения закона.

Средства выявления нарушений закона есть правовые средства, с помощью которых органы прокуратуры РФ выявляют любые нарушения закона, причины и условия, способствующие этим нарушениям, и лиц их совершивших.

Прокурорская проверка определяется как применяемое органами прокуратуры правовое средство, представляющее собой обследование поднадзорных либо не поднадзорных органам прокуратуры субъектов в целях выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства.

Любой прокурорской проверке присущи следующие характерные признаки.

Во-первых, проверка является комплексом мыслительных и организационно-правовых действий прокурора, проводящего проверочные действия. Мыслительные действия обусловлены наличием соответствующего образовательного уровня прокурорского работника, его способности к планированию проверочных действий, определению стратегии и тактики проверки, предварительной оценке всего комплекса мер, принятие которых необходимо для оперативного, полного и всестороннего установления фактов нарушения закона, определения порядка их реализации, определения необходимых данных, дающих возможность адекватно и объективно проанализировать состояние законности.

Организационные действия прокурора направлены на организацию проведения проверки, установление места, сроков и участников проверки, определение участка работы, привлечение технических средств и т.д.

Кроме того, прокурорская проверка включает в себя совершение действий, влекущих правовые последствия. Это регламентированная законом возможность беспрепятственного доступа на территорию и в помещения проверяемых субъектов, исследования необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и т.д., а в случае необходимости – безвозмездного получения их копий, взятие объяснений с граждан и должностных лиц.

Следует обратить внимание на то, что прокурорская проверка является всеобъемлющим правовым средством прокурора, включающим в себя весь предусмотренный законом инструментарий средств выявления нарушений закона, который в зависимости от масштаба проводимой проверки и сложности исследуемого вопроса имеет различную степень ее наполняемости.

Во-вторых, это целевая направленность данного правового средства. Данный признак связан с важнейшей целью прокурорской деятельности – выявлением нарушений законности. Прокурорская проверка направлена на выявление в действиях (бездействиях), актах проверяемого субъекта нарушений Конституции РФ и действующих на территории РФ федеральных законов, на установление причин и условий, способствующих выявленным нарушениям законности, а также лиц, виновных в совершении выявленных правонарушений.

Для любой прокурорской проверки характерны определенные требования. Требование законности, в соответствии с которым любая прокурорская проверка проводится на основании и во исполнение закона. Требование обоснованности проведения проверки, согласно которому проверка проводится лишь на основании поступивших в прокуратуру сведений о нарушении законности. Требование недопустимости вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов и подмены собой государственных органов заключается в том, что прокуратура проверяет лишь соответствие деяний (действий или бездействия), а также правовых актов проверяемых субъектов действующему закону, поскольку другие аспекты функционирования субъектов не являются предметом прокурорской деятельности. Требование полноты прокурорской проверки означает необходимость сбора всего объема материальных и документальных носителей информации о фактических действиях субъектов, реализацию всего комплекса правовых средств по выявлению нарушений закона, необходимых в конкретной ситуации и имеющих значение для установления состояния законности в исследуемой сфере. Требование объективности выражается в непредвзятости, беспристрастности прокурора при осуществлении проверки, решении вопроса о законности действий проверяемого к субъекта. Требование оперативности прокурорской проверки означает осуществление се в предусмотренный законом срок.

Виды прокурорских проверок обусловлены функциями прокуратуры и в связи с этим подразделяются на надзорные и ненадзорные. Надзорные проверки проводятся в отношении субъектов, поднадзорных органам прокуратуры: органов, осуществляющих ОРД, дознание и предварительное следствие, органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера.

Ненадзорные проверки проводятся органами прокуратуры в отношении неподнадзорных им субъектов, к которым отнесены суды. Специфика данных проверок заключается в том, что прокурор не выступает в суде как надзирающий орган, а обладает процессуальными правами наравне с иными участниками судопроизводства. В  Законе о прокуратуре РФ установлено, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают (в соответствии с процессуальным законодательством – обжалуют) противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Следовательно, участвуя в рассмотрении дел судами, прокурор преследует цель соблюдения участниками судопроизводства процессуального закона и вынесения законного и обоснованного судебного решения.

Кроме надзорных и ненадзорных проверок, принято выделять иные виды прокурорских проверок, критерием классификации которых являются их повод проведения, объем, проверяемые и проверяющие субъекты, целевое назначение, а также конкретное направление деятельности прокуратуры.

По поводу проведения проверки подразделяют на проводимые по сигналам (заявлениям, сообщениям, жалобам, сведениям, полученным из радио-, телепередач, и т.д.) и по инициативе самих прокуроров. Проверки, проводимые по заявлениям и жалобами граждан, информации, обнародованной СМИ, также называют проверками текущего характера. По этому основанию можно выделить проверки, проводимые по поручению, заданию, указанию вышестоящих прокуроров. Как правило, проведение таких проверок связано с появлением новых приоритетов в деятельности прокуратуры, определенных с учетом изменений в социальной, экономической сфере жизни общества и государства. По объему проверки подразделяют на целевые и широкие. Целевые проводятся по отдельным фактам нарушений закона либо по исполнению одного конкретного закона или группы родственных законов, по отдельным сообщениям, заявлениям, жалобам. Широкими называются проверки, по которым круг нарушений закона не определен либо они касаются множества правонарушений. По проверяющим субъектам прокурорские проверки делятся на специфические прокурорские, смешанные и ведомственные. Специфические проводятся исключительно силами органов прокуратуры, без привлечения иных специалистов и составляют основной массив всех проводимых проверок. Это обусловлено разрешением органами прокуратуры правовых вопросов, не требующих иных специальных познаний. Смешанные прокурорские проверки проводятся с привлечением специалистов из различных отраслей деятельности: здравоохранения, экономики, градостроения и др.

Ведомственные проверки осуществляются но заданию органов прокуратуры различными ведомствами.

По проверяемым субъектам прокурорские проверки классифицируются на проводимые в единичном органе и нескольких органах одновременно.

По целевому назначению прокурорские проверки подразделяются на основные проверки по выявлению нарушений закона и сопутствующих им обстоятельств и контрольные, проводимые прокуратурой в порядке контроля за исполнением требований прокуроров.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона.

В рамках осуществления прокуратурой ненадзорной функции содействия судопроизводству представляется целесообразным подразделить проверки по видам судебных инстанций, в которых принимает участие прокурор: проверки в суде апелляционной, кассационной, надзорной инстанций.

Прокурорская проверка имеет определенную структуру, обусловленную видом проверки. Структура прокурорской проверки представляет собой последовательность проведения организационно-проверочных действий, состоящих из определенных этапов.

Первый этап – предпроверочный, подготовительный. В нем проверяющий прокурор анализирует состояние законности на проверяемом объекте, изучает действующее законодательство, которой он намерен проверить, планирует место и время проведения проверки, участников проверочных действий, принимает меры к тому, чтобы все участники проверки находились к началу проверки на местах.

Второй этап – это сами проверочные действия. На этом этапе прокурор истребует и исследует документацию, обследует территории и помещения, вызывает и опрашивает должностных и иных лиц, истребует объяснения и заключения специалистов с целью выявления нарушений закона, причин и условий нарушений и виновных лиц.

Третий этап – постпроверочные действия. На этом этапе прокурор тщательно изучает собранные материалы проверки и на их основании готовит акты прокурорского реагирования и другие средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Затем реализует их и надзирает за исполнением требований прокурора, содержащихся в актах прокурорского реагирования, сроках рассмотрения актов и принятых мерах.

Данная структура проверок характерна для надзора за исполнением законов и по иным направлениям прокурорской деятельности, которые общепринято называть общенадзорными. В других направлениях прокурорской деятельности проверки могут иметь несколько упрощенный характер. Например, проверка соблюдения законности расследования конкретного уголовного дела имеет более простую структуру, поскольку изучение уголовного дела может производиться в кабинете надзирающего прокурора.

Средства прокурорского реагирования – предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокуроров по устранению выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности виновных лиц. Средства прокурорского реагирования многочисленны, что обусловлено характером правонарушений и видами ответственности за их совершение. В связи с изменением функционального назначения органов прокуратуры, регламентации действующим законодательством надзорной и ненадзорной деятельности прокуроров все правовые средства, в том числе и средства прокурорского реагирования как их составляющая, также подлежат разделению на два вида: надзорные и ненадзорные.

К надзорным средствам прокурорского реагирования относятся средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении надзорной функции. Они предусмотрены действующим законодательством и подразделяются на процессуальные, т.е. регламентированные процессуальным законодательством РФ, и непроцессуальные, регламентированные иными нормативными актами, в том числе и Законом о прокуратуре.

К процессуальным средствам прокурорского реагирования относятся:

– письменное указание прокурора;

– утверждение прокурора;

– согласие прокурора;

– различного рода постановления прокурора;

– ненадзорные представления и жалобы, вносимые прокурором на судебные акты.

Непроцессуальными средствами являются следующие акты прокурорского реагирования:

– протест;

– представление прокурора, вносимое в порядке надзора;

– предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона;

– постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении;

– требование прокурора об изменении нормативного правового акта.

К непроцессуальным средствам прокурорского реагирования также относятся средства, регламентированные ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", такие как предупреждение прокурора и решение прокурора о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения, осуществляющего экстремистскую деятельность.

Специфика актов прокурорского реагирования заключается в том, что прокуроры обладают строго установленной законом ограниченной властью по отношению к поднадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требования прокурора, изложенного в акте. Эти требования обязательны лишь для рассмотрения, но не обязательны для исполнения. В связи с этим основным свойством любого акта прокурорского реагирования является его убедительность.

Исключение из этого правила составляют средства прокурорского реагирования, вносимые прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, органами, осуществляющими ОРД, а также администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, и администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Данные средства имеют императивный, властно-распорядительный характер и обязательны для исполнения. Их характерной особенностью является то, что они приносятся прокурорами как на правомерные, так и на неправомерные действия и по данному признаку подразделяются на два вида.

К средствам прокурорского реагирования на правомерные действия следует отнести согласие и утверждение.

Согласие – это выражение солидарности прокурора со следователем, дознавателем, а утверждение – придание юридической значимости основному следственному документу – обвинительному заключению.

Средствами реагирования на неправомерные действия являются письменные указания и постановления прокурора.

Письменные указания прокурора – властные предписания, обязательные для исполнения следователями, дознавателями. Они должны быть основаны на глубоком знании прокурором материалов уголовного дела и содержать конкретные предложения о совершении следственных действий.

Постановления – властно-волевые распорядительные акты прокурора, с помощью которых он может устранять любые правонарушения собственной властью.

Ненадзорные средства прокурорского реагирования также подразделяются на процессуальные, т.е. регламентированные процессуальным законодательством РФ (в первую очередь ГПК РФ и АПК РФ), и непроцессуальные. Процессуальными ненадзорными средствами являются: представления и жалобы прокуроров на незаконные судебные акты, а также исковые и иные заявления, направляемые прокурорами в целях защиты законных прав и свобод социально незащищенных лиц, иски, предъявляемые прокурорами в интересах неопределенного круга лиц или всего государства в целом. Все виды процессуальных ненадзорных средств органов прокуратуры четко регламентированы действующим процессуальным законодательством.

К непроцессуальным ненадзорным средствам прокурорского реагирования относятся сообщения, письма, информации и доклады прокурора о нарушениях законности. Как правило, данные средства применяются прокурорами в отношениях с органами местного самоуправления, органами субъектов РФ, судебными органами.

По своему целевому назначению средства прокурорского реагирования подразделяются на два вида:

– основные, непосредственно предусмотренные законом и несущие основную нагрузку. В первую очередь это акты прокурорского реагирования, а также правовые средства прокурора, предусмотренные процессуальным законодательством;

– сигнализационные, содержащие информацию о состоянии законности без требования устранения правонарушений (информационные письма, информации, доклады и т.д.).

Акты прокурорского реагирования – это специфические средства прокурорского реагирования на нарушение закона, применяемые в установленном законом порядке компетентными должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий. Акты прокурорского реагирования должны соответствовать следующим требованиям.

Акты прокурорского реагирования подразделяют по сфере применения на общие и специальные, а по характеру – на предупредительные, пресекательные и карательные.

Общие акты применяются в качестве мер прокурорского реагирования во всех отраслях надзора и при осуществлении всех направлений деятельности.

Специальные акты характерны для отдельных отраслей надзора и направлений деятельности.

Предупредительные акты основным назначением имеют предупреждение возможного нарушения закона (предостережение – характерный пример предупредительного акта).

Пресекательные акты используются прокурором как средство пресечения пролонгированных, длящихся правонарушений.

Карательными актами являются оформленные надлежащим образом действия прокурора, направленные на привлечение виновных в нарушении законов лиц к установленной законом ответственности, например постановление о возбуждении административного производства. Карательным актом может быть и представление, если с его помощью прокурор использует такое средство реагирования, как требование привлечения лица к материальной или дисциплинарной ответственности.

Законом о прокуратуре установлены четыре вида актов прокурорского реагирования: протест (ст. 23); представление (ст. 24); постановление прокурора (ст. 25); предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).

Протест – официальное возражение прокурора от имени государства, обращенное к органам государственной власти, управления, должностным лицам по поводу принятия незаконных правовых актов об их отмене или изменении.

Протест прокурора – это надзорное средство прокурорского реагирования, которое преследует две цели: 1) устранение нарушения закона в незаконном правовом акте и их последствий; 2) восстановление нарушенных прав поднадзорных субъектов. Данные цели определяют содержание протеста.

Протест прокурора имеет структуру, состоящую из четырех частей:

1) вступительной – содержит сведения об адресате, наименовании акта и предмете опротестования;

2) описательной – излагается описание содержания незаконного правового акта либо его части;

3) мотивировочной. Это главная часть протеста, в которой прокурор убеждает адресата в необходимости отмены или изменения незаконного правового акта, указывает нормы нарушенного закона;

4) заключительной (резолютивной), содержащей логические выводы из всего предшествующего изложения.

Между мотивировочной и заключительной частями существует связующее звено, содержащее указание на изложенное и норму права, которая предусматривает полномочия прокурора на принесение протеста (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Заключительная часть протеста начинается со слов "требую" и состоит из двух компонентов: требовательного и распорядительного. В требовательном содержится указание прокурора об отмене или изменении незаконного правового акта, а также требование о восстановлении нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, устранения последствий незаконного правового акта. В распорядительном – указывается на обязательность рассмотрения протеста в предусмотренный законом 10-дневный срок, а также содержится указание на незамедлительное сообщение прокурору о принятых мерах. Если протест направлялся коллективному органу, прокурор вправе требовать о сообщении ему времени рассмотрения протеста с тем, чтобы он мог принять личное участие в заседании органа.

Заключительная часть протеста, приносимого прокурором на решение судьи по делу об административном правонарушении (п. 3 ст. 36 Закона о прокуратуре), состоит из одного компонента. В нем прокурор предлагает суду изменить либо отменить незаконное решение по административному делу. Распорядительного компонента данной части указанного протеста прокурора нет в связи с принципом независимости суда.

Протест заканчивается указанием даты его направления, наименования, классного чина, фамилии и инициалов прокурора, его подписью.

Представление в порядке осуществления прокурорского надзора – это официальный акт прокурора либо его заместителя, имеющий своим предметом совокупность нарушений законов, адресуемый к компетентным органам и должностным лицам, с требованием его безотлагательного рассмотрения и принятия в установленный срок мер по устранению нарушений законов, причин и условий, способствующих им, а также привлечению к материальной либо дисциплинарной ответственности виновных лиц и сообщению о результатах рассмотрения и принятых мерах прокурору в письменной форме.

Таким образом, надзорному представлению прокурора свойственен признак комплексности, который проявляется в том, что, во-первых, данный акт, как правило, приносится не на одно единичное выявленное правонарушение, не на один отдельно взятый незаконный правовой акт, а на несколько актов, группу нарушений законов. Следовательно, предметом представлений является совокупность нарушений законов.

Во-вторых, в надзорном представлении излагаются не только установленные факты правонарушений, но также причины и условия, способствующие совершению данных правонарушений, и содержатся требования принять конкретные меры, направленные на их устранение.

В-третьих, представление – единственный акт прокурорского реагирования, в котором прокурор может поставить вопрос о привлечении виновного лица к дисциплинарной и материальной ответственности.

Комплексность как особенность представления прокурора, вносимого в порядке осуществления прокурорского надзора, заключается в целевом назначении данного акта реагирования. Его целью является разработка системы мероприятий, реализация которых должна привести к улучшению состояния законности на поднадзорном объекте.

Представление в порядке осуществления прокурорского надзора состоит из четырех частей:

1) вводной. В ней указывается адресат, к которому обращается прокурор, его полное и официальное наименование;

2) описательной, в которой описываются факты нарушения законности. В данной части дается характеристика состояния законности на поднадзорном объекте, конкретном участке региона, района и т.д. Она начинается с указания источника информации, из-за которого началась прокурорская проверка, затем излагаются количество правонарушений, степень их тяжести, размер причиненного вреда, дается динамика правонарушений. Столь подробное изложение данных необходимо для оказания психологического воздействия на лицо или орган, в адрес которого внесено представление;

3) мотивировочной. В ней анализируются причины и условия, способствующие совершению правонарушений. Каждая причина указывается отдельно и отдельно обосновывается юридически и фактически. Все нарушенные законы подразделяются на основные и примыкающие к ним. Основные – сами нарушения законности (факты правонарушений), примыкающие – причины и условия, способствующие совершению основного правонарушения;

4) заключительной, которая состоит из трех компонентов:

– требовательного – содержащего требования прокурора о принятии мер по устранении нарушений закона;

– карательного – содержащего указание на привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности;

– распорядительного – содержащего указание на безотлагательное рассмотрение представления, необходимость принятия в месячный срок мер по устранению и предупреждению правонарушений и указание на обязательность письменного сообщения прокурору о результатах принятых мер.

Представление завершается указанием даты его вынесения, наименования прокурора, его фамилии и инициалов, классного чина и подтверждается его подписью.

Представление может быть направлено любому компетентному субъекту, способному устранить выявленные нарушения закона (вышестоящему или любому контролирующему органу). Это отличает надзорное представление от протеста, который направляется только лицу, издавшему незаконный акт.