Правовые основы осуществления государственного контроля в Российской Федерации

Религиозный постулат и обычай издавна руководил обществом. Однако традиция не является прочной ввиду свое размытости и по мере укрепления государственности на смену обычаю пришли правовые нормы, писанного и неписанного права. Что примечательно правовые регуляторы в обществе развиваются до сих пор и весьма многогранны, но лишь одно в их природе остается неизменным – стремление к порядку и упорядочиванию[79].

Так как основными участниками правовых отношений являются люди то правовые нормы проистекают из непосредственных взаимоотношений людей. Как утверждает А.Б. Венгерова – это дозволение, запрет или правомочия[80].

Мнение В.Н. Венгеровой подтверждает В.Н. Протасов указывая на то, что юридическая норма полностью соотносится с социальной сферой внутри которой должно быть отрегулировано поведение участников. Исследователь оперирует такими понятиями как «правовое воздействие» и «правовое регулирование». В отношении выделенных понятий исследователи так же оставляли свои высказывания.

Так, например С.С. Алексеев справедливо указал на их не тождественность[81]. Его утверждение проверяется исходя из трактовки данных понятий. Правовое воздействие отвечает за всю сферу функционирования права, тогда как правовое воздействие выступает не иначе как одно из проявлений этих воздействий. Соответственно не лицо соотношение части и целого.

Тем не менее изучение части от целого важно, следовательно, в данном исследовании рассматривается такой регулятор как государственный контроль. Контроль является частью системы правового воздействия, а также сам находится под контролем. Сущность контроля состоит нормативно-правовом обеспечении.

Кроме того, рассматривать государственный контроль в рамках одного государства с точки зрения современного права, поскольку явление контроля настолько многогранно, что по сути пронизывает собой всю сферу международных взаимоотношений. В связи с этим изучение следует начинать от международных правовых норм, но это не входит в рамки нашей исследовательской работы. Следует лишь указать на основополагающий международный правовой акт в области контроля: Лимскую декларацию руководящих принципов контроля, принятую в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г[82].

Принятая декларация на уровне международного права закрепляет основы единого для все государств мира финансового контроля. В основных положениях данного документа изложены теоретические нормы относительно целей, методов и принципов реализации контрольных мероприятий. При этом Лимская декларация выдвигает принцип обязательности применения финансового контроля к государственной системе. Так как контроль должен пронизывать всю систему государственного расходования материальных и финансовых ресурсов. Конечно, контроль не является целью, то есть контроль не проводится ради контроля. Это утверждение так же содержится в декларации.

В свою очередь рассмотренная нами Лимская декларация как основополагающий документ в области финансового контроля действует не одна. На ее основе принято и до настоящего времени действует большое количество соглашений, договоров и правил, закрепляющих контроль в различных областях и различными органами контроля. Сюда можно отнести соглашения в области энергетики, экологии, здравоохранения и т.д[83].

Так как Российская Федерация входит в мировое сообщество и строит свою правовую систему на общемировых стандартах следует утверждать, что правовой контроль в нашей стране так же базируется на мировом опыте и совершенствуется вместе с ним. Начался этот процесс с 90-х гг. ХХ века после окончания существования социалистической политической системы. Годом начала введения правовой системы, основанной на международных стандартах, стал 1993 г., когда на референдуме была принята Конституция РФ и власть в стране согласно ст. 11 была разделена на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную.

Естественно, Конституция не прописывает подробно весь процесс проверок и контроля, но основном законе даются указания на институты, наделенные этими полномочиями: Президент (83-85, 107, 111), Правительство (114), Федеральное Собрание (101,103), а также орган Государственной Думы Счетная палата (ч.5 ст.101)[84].

Закрепляется в основном законе так же такая форма контроля как конституционный контроль. В статье 125 Конституции Конституционный суд получает полномочия на проверку соответствия и корректности нормативных актов в различных отраслях государственного механизма[85]. Конституция так же не упускает из виду тот факт, что контроль необходимо реализовывать и на муниципальном уровне. В статье 132 Конституции прописана эта возможность. На этом завершается сформированная на базе основного закона правовая система страны. Далее имеют место быть принимаемые отраслевые нормативные акты, дополняющие и конкретизирующие действующие положения Конституции. Эти акты воплощены в Федеральном, Региональном и муниципальном законодательстве, а также нормативной базе локального характера.

Нормативная база государственного контроля делится на два блока: общий и специальный[86]. Следует охарактеризовать каждый блок отдельно и привести соответствующие примеры из законодательства.

К первому блоку контрольных полномочий высших органов государственной власти можно отнести Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[87], Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации»[88], Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[89],  Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[90].        

Второй блок нормативных правовых актов составляют Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[91], Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[92], Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[93], Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[94].

По оценкам исследователей на сегодняшний день уже принято до 260 законов различного уровня и сферы действия[95]. Однако среди них можно выделить наиболее значимые и эффективно действующие. Среди таких нормативных актов: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[96], Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»[97] и др.; в экономической сфере - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» (раздел IX.  Государственный (муниципальный) финансовый контроль)[98], Федеральный закон Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,[99] Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»[100], Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[101], Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»[102] и др.; в сфере охраны окружающей среды - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[103], Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[104], «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. От 27.12.2018)[105], «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. От 18.12.2018)[106], «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2019)[107] и др. Немаловажную роль в правовом регулировании составляют подзаконные нормативные правовые акты - Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Данную выборку в своем исследовании приводит М.Л. Баранов и с позицией исследователя нельзя не согласиться. Кроме того, выбранные законы он делить на две группы[108].

Первая группа - это законы для федеральных органов контроля. Например, Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»[109], Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»[110], Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[111] и другие.

Вторая группа для отельных областей. К таким актам можно отнести Указ Президента РФ от 27 марта 1992 г. (ред. от 16.02.2009) № 312 «О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных материалов, оборудования и технологий»[112], Указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета»[113], Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1207 «Об осуществлении контроля за внешнеторговыми бартерными сделками и их учета»[114], Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 1394 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов»[115] и другие.

Приведенный выше перечень источников и подробная классификация правоведа по различным отраслям позволяет сделать вывод о том, что на данным момент сфера государственного контроля в РФ в достаточной мере проработана и полна. Сюда же следует отнести полномочия, которыми наделяются должностные лица или контролирующие органы. К примеру, одно и то же должностное лицо может принимать участие в различных заседаниях, назначении должностей, ликвидации предприятий. То есть к документарным полномочиям контроль не сводится, он реален и находится внутри системы государственного механизма.

Таким образом в заключение следует сказать, что нормативно-правовая база государственного контроля России в достаточной мере проработана не только на законодательном, но также в деятельном аспекте. Уже факт наличие большого количества нормативных актов, обращенных к осуществлению контроля, говорит о том, что подобная отрасль в системе права необходима. Кроме того, при наличии большого количества действующих нормативных актов, регламентирующих контроль, позволяет год от года улучшать качество проводимых проверок[116].

Конечно, имеют место быть и недостатки существования подобной системы. Трудности создает возникновение большой путаницы в правовом секторе по причине отсутствия упорядоченности и систематизации. В связи с чем возникает объективная необходимость в принятии единого контролирующего закона. В противном случае проблема может быть усугублена.

Наглядным примером является ФЗ от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[117], норм которого достаточно для реализации общественного контроля. Однако в области государственного контроля такого закона нет, но действуют отдельные акты по отдельным аспектам. Следовательно, сфера государственного контроля скорее нуждается в разработке единой концепции развития, согласно которой может быть принят единый типовый закон о контроле[118]. При этом современное российское законодательство в области контроля имеет достаточно богатый практический опыт. Достаточно привести в пример одну только Административную реформу 2010 года. В рамках проведенной реформы и своевременно принятых необходимых нормативных актов множество административных барьеров было успешно преодолено. Каждому пользователю муниципальных услуг хорошо знаком проект масштабного портала «Госуслуги». Активные изменения происходят так же в секторе социально-экономического развития. За несколько лет деятельность органов исполнительной власти стала намного более эффективной в рамках проводимой программы развития завершение которой планируется к 2020 году.

Система государственного контроля очевидно так же нуждается в столь кардинальных мерах, которые будут выражены в прочной нормативно-правовой основе, а так же своевременных оперативных действиях.

В планируемом для реализации концепции государственного контроля должны соблюдаться такие важные компоненты как: задачи и цели контроля, его виды и формы, методы с помощью которых осуществляются контрольные мероприятия, обозначены его основные участники, подробно прописаны гарантии и т.д. [119].

Совершенно очевидно, что в случае если концепция будет утверждена и на ее основе будет разработана необходимая нормативная база, то система государственного контроля примет согласованный и однородный вид, в отношении всех ее элементов.

3 Проблемы и пути совершенствования контроля в сфере государственного управления