Регламенты в сфере реализации государственного контроля

 

Исполнение (регламентация) проводимого контроля реализуется в некоторых формах, установленных в действующем законодательстве:

- регуляция законодательными актами;

- регуляция специальными актами (собственно регламенты);

- регуляция иными актами.

Обозначенные формы прописаны в следующем нормативно-правовом акте: ФЗ от 24 июля 1998. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»[58]. Согласно предмету, изложенному в данном Федеральном Законе все государственные органы как со стороны исполнительной, так и со стороны законодательной власти получают соответствующие инструкции о деятельности, предусматривающей проведение контрольных мероприятий в отношении транспортных коммуникаций и инфраструктурной системы. К примеру, согласно принятому закону подобные инструкции прописываются в правилах Правительства РФ. Согласно инструкции могут подвергаться проверке в том числе: транспортные средства, документы, касающиеся транспортных средств и т.д. В свою очередь контрольные мероприятия могут быть проведены в отношении следующих организаций имеющих отношение к транспортной инфраструктуре РФ:Ространснадзор и ФТС России. По аналогии с приведенным Федеральным законом, Лесной, Земельный, Экологический Кодексы отвечают за свою сферу экономики и на их основании могут проводиться контрольные мероприятия[59]. Контроль же в данной сфере осуществляет государственная служба в области природопользования как уполномоченный орган государственного управления.

В отношении структуры таможенного управления проводятся аналогичные процедуры. К примеру, проверка и взвешивание транспортных средств производится согласно трем строго определенным принципам проверки, которые следует озвучить:

а) наличие разрешения, а также данных о весовых и габаритных параметрах транспортного средства, поступившего на проверку в таможенный орган;

б) наличие или отсутствие специальных опознавательных знаком сообщающих проверяющему органу информацию о направляющем государстве, о перевозчике, а также о месте выпуска транспортного средства;

в) необходимого пакета документа, которые могут пригодиться для организованной проверки в отношении одного, группы транспортных средств или проверяемой транспортной компании;

Если контроль, произведенный в отношении транспортного средства и транспортной компании, предоставляющей его пройден, участнику проверки выдаются перечень соответствующих разрешений.

- разрешение на перемещение транспортного средства по автомобильным дорогам внутрироссийского и международного сообщения. Выдается на основании действующих нормативно-правовых актов международного значения;

- дополнение к разрешению, позволяющее транспортной компании перевозить грузы опасные для экологии, а также для жизни и здоровья людей, а так же крупногабаритные грузы с осложненными правилами транспортировки. Выдается органом уполномоченным контролировать транспортное обслуживание;

- федеральный орган исполнительной власти выдает так же специальную разрешительную карточку, которая допускает прошедшее проверку транспортное средство к перевозкам внутри страны, а так же за ее пределами для международных автомобильных перевозок.

После описания подробностей действия федерального законодательства в области таможенного дела России, следует вновь обратиться к рассмотренному нами ранее Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[60] и разъяснить некоторые особенности организации проверок по данному нормативному акту.

Федеральный бюджет так же контролируется специальным уполномоченным органом, которым является согласно положениям Конституции РФ (ч.5 101) Счетная палата РФ. Что примечательно деятельность палаты регламентируется в вышеуказанном нами федеральном законе[61], а также в дополнительном Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[62].

Важной особенностью контрольной деятельности является большое разнообразие ее видов на практике. При этом каждый вид должен сопоставляться с тем органом, в отношении которого планируется контрольное мероприятие. Конечно, такого сопоставления не всегда удается достичь, но процесс совершенствования механизмов действующего закона продолжается.

Внутренние вопросы, обязанности, функции, а также порядок в структуре Контрольно-Счетной палаты, которая наделяется контрольными полномочиями определяются действующим регламентом данного государственного органа. Кроме того, в содержании регламента устанавливаются правила для порядка ведения текущих дел, а также организации контрольных мероприятий [63].

Контрольная деятельность Контрольно-Счетной палаты базируется на ряде специальных административных процедур. Для того, чтобы характеризовать эти меры следует привести в пример некоторые высказывания специалистов в области организации государственного контроля. В частности А.В. Филатова и Ю.А. Тихомирова придерживаются мнения относительно того, что административные процедуры имеют тесную взаимосвязь с регламентированием внутри контролирующего органа. Однако же при наличии четко выраженного описания контролирующей процедуры в содержании закона, данная связь может не учитываться [64].

Сама по себе административная процедура по своей природе не самостоятельна так как исходит от действий контролирующего органа, но вместе с тем она полностью официально установлена. При этом ее структура четко расписана, начиная от юридического факта и завершая вариантами допустимых решений, которые можно принимать. Все стадии именуются стандартом исполнения административной процедуры.

Однако мнения одной пары исследователей недостаточно для проведения полноценного анализа. Так, например по мнению А.Ф. Ноздрачева административная процедура как функция представляется как раз в виде перечисленных выше компонентов, всех стадий и сроков исполнения, завершая их принятием соответствующего решения.

Исходя из приведенных позиций исследователей можно сделать вывод относительного того, что для грамотного исполнения административной процедуры при планировании и реализации контрольных мероприятий в основу следует помещать прежде всего юридический факт[65]. Сущность юридического факта выражается в том перечне действий, которые уполномочен совершить орган, наделенный контрольными полномочиями. Сам по себе юридический факт не имеет четких оснований, но если они выстраиваются в систему, то в таком случае становится возможной характеристика функции административной процедуры.

В связи с этим при составлении актов по итогам проведенной проверки каждое действие, произведенное комиссией, необходимо четко фиксировать, поскольку это будет отражено в административном регламенте [66]. Поскольку административный регламент представляет собой строго составленный нормативный правовой акт, отождествляемый со стандартом предоставления государственной услуги.

К примеру, если регламент будет составлен грамотно, то будут достигнуты цели государственного контроля. Одним словом, если он реализуется в сфере технического регулирования, то качество продукции будет должным образом проверено и все нормы соблюдены. В свою очередь для технического регулирования используются технические регламенты. Действуют такие регламенты в полном соответствии с международными стандартами и ратифицируются Российским законодательством в виде законов, указов или иных нормативно-правовых актах, касающихся технического регулирования. Проверка технического регулирования в свою очередь проводится в отношении таких объектов индустрии как: продукция, здания, техника и технологии, а также нормы производства, хранения, реализации, утилизации и т.д. [67].

Но тем не менее несмотря на обилие трактовок и примеров, формулировка «административный регламент» точно в юридической практике не трактуется [68].

Ряд исследователей отмечает наличие существующей неточности. К примеру А.В. Филатова указывает, что административный регламент может пониматься одновременно и как нормативный правовой акт и как совершаемые контрольные действия. Такое расхождение в трактовке непозволительно, как указывает исследователь. При этом по мнению других авторов административный регламент понимается как нормативно-правовой акт, содержащий в себе определенные требования к стандарту выполнения задач, определяемых комиссией для проведения контрольных мероприятий. То есть регламент стоит обособленно от решений исполнительного органа государственной власти[69]. Указывать на этот факт необходимо.

Кроме того, А.Ф. Ноздрачев указывает на факт связи административного регламента с действующими стандартами государственных услуг. Следовательно, исследователь сводит административный регламент просто к действующему перечню требований [70]. Требования в регламенте могут касаться качества и условий предоставления государственных услуг. В связи с этим утверждение А.В. Филатовой относительно типовых регламентов в сфере федеральных органов исполнительной власти будет неверным [71].

В свою очередь в подтверждение существующим мнениям исследователей на официальном уровне действует Постановление Правительства РФ, содержащее в себе правила разработки административных регламентов [72].

Кроме Постановления Правительства, на которое была дана ссылка выше административные регламенты регулирует так же Федеральное Законодательство в лице ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Как было сказано выше по тексту административный регламент имеет тесную взаимосвязь с государственными услугами и соответственно обозначенный закон так же курирует их, но по правилам действующего Постановления №373.

Наряду с действующим административным регламентом так же нормируются все должностные регламенты для должностных лиц, принимающих участие в контрольных мероприятиях. Относительно этих требований действуют все остальные акты с меньшей юридической силой [73].

Предназначение этих нормативных правовых актов заключается в следующем:

- обеспечивается защита прав и интересов граждан;

- выполняемые действия в процессе контрольных мероприятий имеют максимальную «прозрачность»;

- способы с помощью которых может быть проведена проверка должным образом упорядочиваются в соответствии с действующим регламентом.

В данном случае мнение А.Ф. Филатовой относительно отождествления административного регламента с государственными функциями и полномочиями, будет полностью подтверждать сделанные выше выводы[74]. Следовательно, выполняемые функции контроля и контролируемые объекты находятся в структурно-системной взаимосвязи благодаря действующему административному регламенту, а действия контролирующих лиц содержаться в порядке.

Так как контрольная функция строится на административном регламенте, то внутри системы контроля, регламент располагается в центре и без сомнений играет ключевую роль. Поскольку в основной части административного регламента как правило описываются со всеми подробностями действия необходимые после установления юридического факта. При этом составлением административных регламентов вправе заниматься органы государственного контроля как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, причем регламент федерального уровня будет иметь такую же юридическую силу, как и регламент регионального уровня, а также регламент, составленный на уровне муниципалитета. Содержание регламента должно четко отражать в себе все необходимые действия, сроки их выполнения, особенности их выполнения, лиц которые будут их выполнять и кто будет нести ответственность за полученные результаты проведенной проверки.

Регламент не должен так же каким-либо образом отклоняться от действующего законодательства и правил, установленных в Конституции и Федеральном законодательстве, рассмотренном нами ранее при проведении анализа действующего законодательства в области контрольных мероприятий. При этом соподчинение строится на следующих принципах: регламенты федерального уровня подчиняются конституционным нормам, регламенты регионального уровня федеральным и конституционным нормам, а регламенты муниципального уровня помимо федеральных и конституционных, так же региональному законодательству. В соответствии с этим спектр источников используемых для составления актов административного регламента достаточно широк[75].

Но проблемы в сложившейся практике так же имеют место быть поскольку формирование регламентации проверки в настоящее время происходит быстрыми темпами, но тем не менее по-прежнему имеет недочеты и недоработки. В настоящее время выделяются две существенные проблемы:

Первая проблема заключается в трудности разделения функций надзора и контроля, поскольку сам законодатель не имеет по этому вопросу достаточно четкой позиции. Вторая проблема более существенная так как по-прежнему нет единого стандарта для выполнения контрольных мероприятий уполномоченными должностными лицами, а каждая проводимая процедура включает в себя большое количество обязательных элементов. Так, например в перечень обязательных элементов включаются:

- грамотное определение юридического факта при начале составления административного регламента перед началом контрольных мероприятий.

- выбор и установление должностного лица, которое будет наделено контрольными полномочиями и будет нести ответственность за выполняемые контрольные действия в ходе проводимых контрольных мероприятий.

- установление стандартного, а также максимального сроков необходимых для проведения плановой или внеплановой проверки по различным отраслям, в проверяемой организации.

- учет получаемых результатов от выполненных проверочных действий в ходе реализации контрольного мероприятия уполномоченными должностными лицами.

- четкое разграничение и установление прав и обязанностей должностных лиц или должностного лица, которые будут нести ответственность в случае некорректно проведенных действий при выполнении контрольного мероприятия;

- установление плана в соответствии с которым будет осуществляться проверка на предприятии в отношении которого была организована проверочная комиссия;

- выбор вариантов фиксации информации которая может быть получена в ходе проведения контрольных мероприятий на разных этапах, а также по завершению цикла контрольных мероприятий на проверяемом предприятии;

Среди процедур необходимых для выполнения согласно разработанному административному регламенту выделяют в том числе стандартные типовые процедуры. Выбор конкретной процедуры будет зависеть от органа, который необходимо проверить, а также от вида органа государственного контроля. Типовые процедуры так же зависят от особенностей деятельности того контрольного органа, который планирует проверку и издает административный регламент с описанием юридических фактов[76].

Можно согласиться с высказыванием А.В. Филатовой которая утверждает следующее: «независимо от вида и особенностей существующих административных процедур специфика административных регламентов… состоит в закреплении единого стандарта их реализации»[77]. Соответственно позиция исследователя предельно ясна. Полноценной организации контрольной деятельности не будет налажено без принятия на законодательном уровне единого регламента для всех типов проверок, проводимых для всех типов и направлений организаций.

В данном случае стандартизация проводимых процедур является наиболее грамотным решением для органов государственного контроля, поскольку только таким способом можно добиться максимального соблюдения прав и интересов граждан страны, а также обезопасить социально-экономическую сферу от роста правонарушений и злоупотреблений. Стандартизация позволит сделать все действия максимально доступными, простыми, прозрачными и понятными даже для лиц не посвященных в проводимый процесс контрольных мероприятий на проверяемом предприятии. Имеется в виду так же то, что стандартизация позволит улучшить темпы по борьбе с коррупцией в России.

Учитывая высказанное А.В. Филатовой мнение следует однако уточнить, что стандартизация только лишь не станет тем самым средством по долговременному улучшению ситуация внутри государственного контроля по всем отраслям. Наряду с тем, что будут изданы стандарты, необходимо провести масштабную работу по разработке и принятию типовых административных регламентов (своеобразных лекал), на основе которых будут составляться и приниматься все документы обязательные для проведения контрольных мероприятий в организациях как на федеральном, так и на муниципальном уровне. С одним только уточнением – созданные типовые регламенты должны включать в себя все особенности присущие тому или иному проверяемому органу[78].