Законодательные основы государственного контроля в Российской Федерации

Система государственного контроля так же, как и система государственной власти базируется на традиционном разветвлении властей на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы, наделенные контрольными полномочиями как было выявлено в разделе ранее, как правило действуют в лице органов власти всех трех ответвлений. Данное утверждение закреплено в ст. 10-11, а также п. а ст. 71 Конституции РФ. Статья 71 в свою очередь указывает, на то, что Конституция так же проверяется и в случае нарушений может быть изменена [44].

Следовательно, в ходе рассмотрения контрольных полномочий каждого органа государственной власти было выявлено, что основной целью всех проводимых контрольных мероприятий выступает выявление нарушений во всех подвергаемых контрольным мероприятиях областях, для того чтобы издать рекомендации или указания по скорейшему принятию мер по исправлению этих недостатков. К примеру, когда проходят контрольные мероприятия, инициированные самим Президентом РФ или Администрацией Президента РФ, то все действия собранной для проверки комиссии выражаются в принимаемых решениях и предоставленных представлениях, целью которых является скорейшее устранение недостатков в области принимаемых нормативно-правовых актов.

В качестве примера возможной проверки, которая может быть организована Правительством РФ можно привести следующую ситуацию. В результате поступающих жалоб от лица ИП, а так же компаний принимающих участие в занятии предпринимательской деятельность, Правительство может собрать комиссию уполномоченную проверить действие основополагающих законов в данной области. В этом случае должны быть проверены следующие нормативные акты: ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[45], а так же Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»[46], который был принят для того чтобы устранить излишние административные трудности с которыми сталкиваются юридические лица и предприниматели. Следовательно, если проверка выявит нарушения имеющие отношения к поступающим жалобам будет издано соответствующее представление о принятии неотложных мер по надлежащему исполнению действующих нормативных актов.

В свою очередь распоряжение об организуемой проверке имеет полномочия отдать только Президент РФ так как согласно ст. 80 Конституции РФ, он является главой государства и в круг его ответственности входит контроль за соблюдением согласованных и основанных на положениях закона действиях органов государственной власти которые в свою очередь находятся в полном подчинении Президента. Таким образом Президент страны выполняет важную координирующую роль в системе государственного регулирования и задачи, которые он решает имеют чрезвычайную важность и значимость для внутригосударственного благополучия [47].

Рассматривая далее трехчастное строение системы государственной власти в РФ следует отметить, что законодательная, исполнительная и судебная ветви могут оказывать друг на друга влияние, а также проводить взаимный контроль, для улучшения эффективности функционирования каждой из ветвей как на федеральном, так и на региональном уровне соответственно.

Кроме президентского важную роль в системе государственного управления выполняет парламентский контроль, который в свою очередь выступает в качестве значительно более подвижного механизма контроля со стороны органов исполнительной власти. Парламент наделяется контролирующими полномочиями исходя из норм, прописанных в следующем нормативно-правовом акте: ФЗ от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[48].Указанный Федеральный закон, что весьма важно, устанавливает способы проведения контрольных действий, выполняемых Парламентом. Совет Федерации и Государственная дума в ходе выполнения контрольных действий должны объединять свои усилия и выносить совместные решения. Кроме того, согласно действующему закону одной из форм можно с уверенностью считать организацию парламентских запросов и интерпелляций.

Однако совершенно неверным будет понимание того, что государственный контроль могут осуществлять только лишь ветви государственной власти. Так как РФ является правовым государством, контролирующими полномочиями могут обладать так же сами нормативные акты. Среди подобных нормативных документов можно обозначить к примеру: ФЗ №-294 от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В узком смысле предметом контроля данного Федерального Закона будут выступать общественные отношения между предпринимательским сектором и органами государственного контроля как на федеральном так и на муниципальном уровне, согласно всем критериям проводимой проверки, которые озвучивались в настоящей исследовательской работе ранее.

В связи с этим следует перечислить основной круг лиц, которые автоматически попадают по контролирующие нормы закона, и которые соответственно обязаны ему подчиняться. К данному перечню лиц относятся: все органы исполнительной власти на всех уровнях, органы местного самоуправления, а также должностные лица уполномоченные выполняющие различные функции в области предпринимательской деятельности. В рамках закона так же выполняются следующие действия: надзорные и оперативно-розыскные [49].

К проводимым проверкам действующее законодательство определяет очень строгий подход. На практике может проводиться только два вида проверок – документарная и выездная. При этом орган государственного контроля на сегодняшний день не имеет права назначать проверку по своему усмотрению. Назначение проверки зависит от возможности организации мероприятия, а также от вида необходимого контроля. Кроме того, выездная проверка в обход документарной проводится ни в коем случае не должна [50].

Однако наряду с существованием документарной и выездной видов проверки, которая по своему характеру является плановой, закон подразумевает так же организацию внеплановой проверки. В этом случае важно опираться на действующее законодательство, так как для проведения внепланового государственного или муниципального контроля должны быть особые основания. Итак, внеплановая проверка может проводиться только в случае поступления информации в орган контроля следующего характера:

- Если имеется вероятность угрозы жизни и здоровью людей;

- Если может быть оказано или оказывается негативное воздействие на окружающую среду.

- Есть угроза для создания аварийной или чрезвычайной ситуации, или по вине какой-либо организации она уже произошла.

В случае если появились основания для проведения плановой или более того внеплановой проверки, закон регулирует всю процедуру от начала и до конца. Для каждого вида контроля разрабатывается свой регламент и график. Важным моментом является – наложение запрета на проведение дублирующей проверки. То есть проверка по каждому из обозначенных выше видов может быть проведена только один раз в отношении одного и того же объекта. При этом запрещено проводить дублирующие проверки разными органами государственного контроля вне зависимости от их статуса и уровня [51].

После принятия и в ходе реализации рассматриваемого нами Федерального Закона были получены высокие положительные результаты. К примеру, была повышена эффективность функционирования предпринимательского сектора в сфере инноваций и производства. В отношении самих контролирующих органов государственной власти был снижен уровень административных злоупотреблений, бюрократических проволочек, случаев коррупции и что самое главное, были значительно снижены расходы на проведение как плановых, так и внеплановых проверок.

Однако несмотря на достигнутый положительный эффект, в сфере государственного контроля сохраняются так же негативные проявления. К примеру, до сих пор нет единого закона закрепляющего все стандарты контроля, а наличие разных федеральных законов, пусть и грамотно составленных зачастую приводит к сложностям и путанице в процедурах проверки по разным областям.

Проводя наш анализ, мы будем опираться на взятый нами на рассмотрение ранее ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[52].Далее на основании ст. 3 настоящего закона рассмотрим виды защиты которой могут пользоваться проверяемые организации и предприниматели. Во-первых, проверяющий орган должен строго следовать плану проверки и не затрагивать те отрасли, которые в этом плане проверке не подлежат. Во-вторых, все действия проверяющей комиссии должны быть в максимальной степени прозрачными и руководство проверяемого предприятия должно оповещаться о каждом проводимом или планируемом для проведения действии. В-третьих, по аналогии с действующей презумпцией невиновности для всех проводимых проверок действует так называемая презумпция добропорядочности. В-четвертых, все действия, выполняемые проверяющей комиссией, ни в коем случае не должны быть платными.

Продолжая анализировать сущность контролирующей деятельности отметим, что закон допускает наличие классификации, зависящей от видов проводимого контроля, а также его направлений. Критерии классификации могут быть различными: проверяемые субъекты, цель проверки, поставленные задачи, характер наступивших последствий по результатам проверки и т.д. Кроме того, так же как бывают плановые и внеплановые проверки, могут проводиться плановые и внеплановые мероприятия. Внеплановые мероприятия содержаться в программе проверки, но реализуются только в особенных случаях. Кроме того, любое плановое мероприятие проверки в отношении предпринимателя может проводиться только один раз с периодичностью один раз в два года.

Наряду с этим уместно будет подробнее рассмотреть мероприятия внеплановой проверки, так как по отношению к ее плану проведения предъявляются самые строгие требования. Как и для плановой во внеплановой проверке проверяются все текущие действия предпринимателя с помощью плановых мероприятий с целью выявления нарушений.

Как было сказано ранее внеплановая проверка может быть проведена только в случае поступления информации об угрозе жизни и здоровью людей, угрозе экологии, возможности создания чрезвычайной аварийной ситуации, или же при обнаружении этих фактов при проведении обычной плановой проверки в том числе [53]. В подобном случае начинают реализовываться внеплановые мероприятия, тогда, когда орган государственного контроля выносит соответствующее мотивированное решение, даже если предприниматель использует в ходе своей деятельности однородные товары и т.д.

Обращать внимание следует на то, что даже внеплановая проверка не будет проведена без издания и принятия соответствующего распоряжения. При этом акт или распоряжение буду считаться недействительными если в них не будут даны корректные указания на то, кем, когда и на какой срок должна быть проведена внеплановая проверка. Существуют так же предельные временные рамки для внеплановой проверки. Одна внеплановая проверка может проводиться только один календарный месяц, вне зависимости от запрошенных продлений [54].

Отдельного внимания заслуживают обязанности должностного лица, которому вверены контрольные полномочия по организации проверяющей комиссии и проведению контрольных мероприятий. Согласно закону должностное лицо обязано:

· посещать объекты контролируемого объекта только во время, отведенное на исполнение служебных обязанностей и только в составе проверяющей комиссии;

· являться на проверяемый объект и проводить любые плановые или внеплановые мероприятия только при наличии специальных разрешительных документов;

· по первому требованию руководства или сотрудников, имеющих прямое отношение к проводимым контрольным мероприятиям всю информацию по каждому из этапов проводимой проверки и по каждому проверяемому предмету;

· без дополнительных предупреждений проводить ознакомление с результатами, полученными на каждом этапе проверки;

Кроме того, уполномоченное должностное лицо, возглавляющее проверку обязано сразу по окончанию контрольных мероприятий составить соответствующий акт, в содержании которого должна быть изложена вся информация, относящаяся к проведенной проверке. Указанный акт составляется в двух экземплярах соответственно каждый из них передается в архив проверяющего органа и под расписку руководителю организации в отношении которой была проведена проверка.

В отношении изданного акта должностное лицо, на которого были возложены полномочия по проведению проверки обязано:

- хранить секретную информацию столько сколько это будет необходимо;

- принимать меры для скорейшего устранения выявленных нарушений;

- быть готовым обосновать все совершенные действия или принятые решения в том случае если проверяемая организация решить обжаловать их в том числе и через судебный орган [55].

Как нами было отмечено выше, акт с результатами проверки в обязательном порядке издается в двух экземплярах, один из которых передается в архив проверяющего органа. Наряду с этим предприниматель в отношении которого была организована и проведена проверка должен так же сохранять все документы, касающиеся всех контрольных мероприятий, которые когда-либо проводились по отношению к нему. Это необходимо, так как комиссия, назначенная для проверки начиная контрольные мероприятия в обязательном порядке будет знакомиться с архивными сведениями. В связи с этим ни один документ из личного архива предпринимателя не должен быть утрачен [56].

Что касается прав юридического лица в отношении которого проводится проверка здесь можно отметить следующее:

- должностные лица, имеющие отношение к проверяемому юридическому лицу, могут в любое время присутствовать при выполняемых контрольных действиях. При этом они имеют права задавать проверяющим любые вопросы и давать любые объяснения в любом виде при проводимых контрольных мероприятиях;

- не только знакомиться с актами о результате проверки или результатах какого-либо этапа проверки, но также открыто выражать свое личное и профессиональное отношение к изложенным выводам, оставлять собственные пометки и делать в их отношении различные пояснения;

- если это представляется возможным должностные лица в праве получать любой объем необходимой им информации о проводимой проверке в любом порядке и на каждом этапе запланированных контрольных мероприятий;

- проводить обжалование своих действий или бездействия, а так же действий или бездействия сотрудников данного юридического лица в отношении которого проводится проверка[57].