Международно-правовой механизм обеспечения европейской безопасности в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе

Во второй половине 60-х – начале 70-х годов ХХ в. в Европе в отношениях между государствами произошли существенные изменения: возобладали принципы мирного сосуществования, равной безопасности и взаимовыгодного сотрудничества. Практическим шагом в направлении укрепления европейской безопасности стала встреча заинтересованных в этом вопросе европейских государств[197] в формате «совещание» по безопасности и сотрудничеству. Первый этап совещания на уровне министров был проведен с 3 по 7 июля 1973 г. в Хельсинки. Второй этап – в Женеве с 18 сентября 1973 г. по 21 июля 1975 г. турами, продолжительностью от 3 до 6 месяцев, на уровне делегатов и экспертов, назначенных государствами-участниками. Третий этап состоялся в Хельсинки с 30 июля по 1 августа 1975 г. на уровне высших политических и государственных руководителей стран-участниц совещания (33 европейских государства, а также Соединенные Штаты и Канада). По итогам совещания был подписан Заключительный акт[198].

Заключительный акт вобрал в себя согласованные договоренности по всем пунктам повестки дня и представляет собой тщательно взвешенный баланс интересов всех государств-участников. Заключительный акт подтвердил территориальные и политические изменения, произошедшие в Европе в результате разгрома фашистской Германии и послевоенного развития, обозначив стремление народов к миру и безопасности[199]. В разделе, относящимся к вопросам безопасности, сформулированы десять принципов, определяющих правила и нормы взаимоотношений и сотрудничества государств-участников совещания. В документе «применена система "трех корзин": военно-политические аспекты; сотрудничество в экономической, гуманитарной областях; в области прав человека»[200].

Проведенный анализ Заключительного акта СБСЕ вызвал вопрос, является ли Хельсинкский акт международно-правовым соглашением или это исключительно консолидация политических заявлений государств, отраженных в едином документе и не имеющих под собой юридического основания? Для ответа необходимо обратиться к истокам образования норм международного права, где «нормы создаются самими субъектами этой системы права» и «процесс образования норм международного права включает в себя этапы, в результате которых появляется международно-правовая норма». Принимая во внимание заключение авторитетного советского ученого Г. И. Тункина и анализируя Заключительный акт, следует, что Хельсинкский акт определенно содержит новые нормы-принципы международного права, в частности принцип нерушимости границ, принцип территориальной целостности и принцип уважения прав и свобод человека. Очевидно и то, что Заключительный акт также есть консолидация политической воли государств. Р. А. Мюллерсон справедливо полагает, что «международное право, внешняя политика и дипломатия – явления не только тесно взаимосвязанные, но и во многом переплетающиеся. Поэтому исследование чело-либо из них в отдельности невозможно»[201]. Формально такого рода международный акт должен был быть ратифицирован, поскольку на момент подписания Хельсинкского Заключительного акта в СССР действовал закон «О порядке ратификации и денонсации международных договоров»[202]. В соответствии со статьей 2 этого закона, «ратификации подлежат заключаемые СССР мирные договоры, договоры о взаимной обороне от агрессии, договоры о взаимном ненападении. Равным образом ратификации подлежат международные договоры, при заключении которых стороны условились об их последующей ратификации». Как известно, Заключительный акт ратификации не требовал и вступил в силу в день его подписания. Позднее в российском законодательстве вопросы ратификации международных договоров были скорректированы. Так, в настоящее время, внутренним законодательством Российской Федерации определено, что «согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого  способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны»[203]. В советской и российской доктринах международного права по вопросу юридической силы Заключительного акта были высказаны различные точки зрения. В этой связи в научный оборот прочно вошло понятие «договоренности»[204]. По мнению автора настоящего исследования, ратификация сняла бы все споры, касающееся юридической природы Заключительного акта, однако ее отсутствие не лишает документ легитимности, в том числе потому, что излишняя бюрократизация документа в условиях острой международной обстановки свела бы «на нет» приложенные государствами усилия по его разработке, согласованию и подписанию.

Эволюцию роли СБСЕ/ОБСЕ в деле обеспечения безопасности и ее место в архитектуре европейской безопасности можно понять, рассмотрев исторические вехи ее развития. Исследователь Г. И. Курдюков выделяет три основных периода в деятельности и эволюции СБСЕ/ОБСЕ[205]. Первы й период – с момента созыва и до начала 90-х годов ХХ в. – пришелся на эпоху биполярного мира и «холодной войны». На данном этапе эволюции можно выделить наиболее значимые события: Белградская встреча (1977–1978)[206], Мадридская встреча (1983), Венская встреча (1986–1989), а также «трехэтапная Конференция»[207](с конца XX в. до настоящего времени). В качестве ключевого достижения первого этапа можно выделить то, что формат СБСЕ выдержал испытание «холодной войной», а сама организация приобрела черты универсального механизма общеевропейского сотрудничества.

Второ й период охватывает 90-е годы прошлого столетия и представляется особенно важным по целому ряду причин. В частности, в ноябре 1990 г. в рамках Парижской встречи на высшем уровне было выработано новаторское и эпохальное соглашение не только в истории ОБСЕ, но и в истории разоружения – Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ, обновленный в 1999 г. в виде Договора об ОВСЕ). В рамках Хельсинкской встречи (1992), был принят документ «Вызов времени перемен», запустивший процесс превращения СБСЕ из политического форума в региональную международную организацию по поддержанию военно-политической безопасности. Одновременно было принято решение об учреждении новых институтов, таких как Форум по сотрудничеству в области обеспечения безопасности, Экономическй форум и Минская группа СБСЕ[208]. Процесс структурного преобразования СБСЕ в ОБСЕ[209] был завершен в январе 1995 г., что позволило Организации в 90-е годы активно участвовать в решении региональных и этнических конфликтов[210].

В результате трансформации, ОБСЕ получила структуру и институты, состоящие из главных органов, таких как Совещание глав государств и правительств (Встречи на высшем уровне); Конференции; Совет министров; Парламентская ассамблея; Руководящий совет; Постоянный совет; Действующий председатель; Тройкй председателей; Генеральный секретарь ОБСЕ; Секретариат ОБСЕ; Форум по сотрудничеству в области безопасности; Верховный комиссар по делам национальных меньшинств; Бюро по демократическим институтам и правам человека. Вспомогательные структуры – Суд по примирению и арбитражу, Совместная консультативная группа и Консультативная комиссия по открытому небу. В рамках ОБСЕ создан механизм разрешения споров, закрепленный в следующих документах: Принципы урегулирования споров и положения процедуры СБСЕ по мирному урегулированию споров (Валетта, 8 февраля 1991 г.), Результаты Совещания СБСЕ по мирному урегулированию споров (Женева, октябрь 1992 г.)[211]. Однако необходимо отметить, что принимаемые ОБСЕ решения носят рекомендательный характер.

В 90-е годы ХХ столетия Организация участвовала в разрешениии региональных и этнических конфликтов, в том числе в Косово, Боснии и Герцеговине, Македонии, Хорватии, Грузии, Таджикистане, Нагорном Карабахе, Чечне и др.[212] Возможность такого участия предусматривалось Московским механизмом ОБСЕ, однако оно ограничивалось лишь присутствием миссий.

Рубеж ХХ–ХХI веков и до настоящего времени – трети й период в эволюции ОБСЕ, который характеризуется новыми вызовами. Одним из главных ориентиров системы коллективной европейской безопасности в этот период стала Хартия европейской безопасности, принятая на Стамбульском саммите ОБСЕ (1999)[213]. В 2010 г. состоялась встреча глав государств в Астане, в ходе которой была подписана Астанинская юбилейная декларация «На пути к сообществу безопасности», в которой главы государств и правительств в очередной раз заявили «о своей приверженности идее свободного, демократического, общего и неделимого евроатлантического и евразийского сообщества безопасности на пространстве от Ванкувера до Владивостока, основанного на согласованных принципах, совместных обязательствах и общих целях»[214]. Однако «государствам-участникам ОБСЕ не удалось придти к консенсусу по важному вопросу затяжных конфликтов и согласовать ориентированный на конкретные результаты план действий»[215]. В 2014 г. в формате ОБСЕ была сделана попытка урегулировать украинский кризис, в частности, подписанием и публикацией оригинала Меморандума об исполнении положений Протокола по итогам консультаций трехсторонней контактной группы относительно шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины Петра Порошенко и инициатив Президента России Владимира Путина[216]. По мнению некоторых авторов, «хотя кризис временно привлек повышенное внимание к деятельности ОБСЕ, он обнажил и ее слабые стороны, такие, как недостаток эффективных инструментов, ограниченность мандата и слишком длинные процедуры принятия решений. Имеющиеся в распоряжении ОБСЕ механизмы предотвращения конфликтов не позволили предотвратить и обуздать конфликт в самом его начале»[217].

В 2014 г. по инициативе Швейцарии под эгидой ОБСЕ была созвана «Группа видных деятелей по европейской безопасности как общему проекту» (Группа мудрецов), для целей «нахождения путей восстановления доверия в области укрепления мира и безопасности в регионе ОБСЕ», которая выявила «многочисленные и труднопреодолимые разногласия». В докладе, опубликованном в 2015 г., представлен «Взгляд с Запада», «Взгляд из Москвы» и «Точка зрения промежуточных государств: взгляд из Тбилиси» на события 90-х и 00-х годов, а также на текущую ситуацию, в том числе по вопросам европейской безопасности. Согласно «Взгляду с Запада», «Россия решила отбросить создание какой-либо видимости сотрудничества, не говоря уже об интеграции, с Западом. Она также оставила всякие попытки сделать вид, что играет по правилам, включая уважение политической независимости суверенных государств и принцип недопустимости использования силы для изменения государственных границ. В результате для России понятие ее безопасности сегодня означает отсутствие безопасности для ее соседей»[218]. Диаметрально противоположная точка зрения изложена во «Взгляде из Москвы»: «именно действия Запада представляют собой угрозу международному миру и безопасности. Запад безответственно подорвал основы международной системы: стабильные политические режимы были свергнуты и вместо них воцарился хаос. Россия не только потеряла доверие к словам Запада, но и веру в его компетентность»[219]. При этом у так называемых промежуточных государств присутствует обеспокоенность, поскольку «если на глобальной арене произойдет что-то серьезное, как, например, «перезагрузка политики» либо конфликты в Сирии или Афганистане, то между Россией и Западом будет заключена неформальная «сделка» относительно «судьбы» ближнего зарубежья России. С этим невозможно мириться»[220].

Очевидно, что Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе серьезно подвержена геополитической конъюнктуре, а выводы доклада «Группы мудрецов» подтвердили антагонистические противоречия в подходах к реформированию европейской модели обеспечения коллективной безопасности. В такой ситуации, как отмечает ученый Л. С. Воронков, «расчеты на превращение ОБСЕ в базовый или даже более или менее важный институт системы общеевропейской безопасности и сотрудничества в сложившейся ситуации являются не вполне оправданными»[221].

Однако, по мнению автора, ОБСЕ продолжает оставаться нужным форматом взаимодействия государств, когда и если у государств такая необходимость появляется. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе изначально создавалась как форум для диалога, координации внешних политик государств, выработки конструктивных решений для сотрудничества и поиска новых областей для взаимодействия. Возможно, именно то обстоятельство, что резолюции ОБСЕ продолжают носить рекомендательный характер, позволяет ей сохранять себя даже в условиях усиливающейся конфронтации государств-членов и сотрудничать в тех направлениях, где есть общие точки соприкосновения и взаимные интересы. В таких условиях реализация идеи придания резолюциям ОБСЕ юридически обязательного характера, по мнению автора, обречена, а в случае гипотетической реализации данной инициативы, назначение Организации будет потеряно, возможно, и сама Организация «канет в лету» в силу неспособности принимать юридически обязывающие решения на основе консенсуса.

ОБСЕ имеет, пожалуй, наибольшую вовлеченность государств, в сравнении с какой-либо иной региональной международной организацией, и не использовать это преимущество представляется иррациональным выбором. В сложившейся геополитической ситуации решение задач в сфере обеспечения коллективной безопасности европейского пространства в рамках формата ОБСЕ представляется труднопреодолимыми. Однако очевидно, что формат ОБСЕ может быть эффективно использован с точки зрения координации антитеррористической деятельности, противодействия торговле людьми, выработки эффективных решений по вопросам противодействия незаконной миграции.

Такие проблемы, как терроризм, незаконная миграция и торговля людьми выходят за пределы территории одного и даже группы государств. В такой ситуации действия по предотвращению преступлений необходимо координировать в более широком международном формате. В частности, борьба и противодействие актам терроризма на территории европейского пространства входит в компетенцию ряда таких региональных организаций, как ОБСЕ, в лице Антитеррористического отдела Департамента транснациональных угроз Секретариата ОБСЕ[222], Совета Европы, в лице Контртеррористического комитета СЕ (CDCT) (ранее CODEXTER)[223]; в рамках Евросоюза за координацию расследования преступлений, касающихся двух и более государств, отвечают Евроюст и Европол. Перечень полномочий Евроюста предусмотрен статьей 4 Решения Совета (2002/187/JHA)[224], компетенция Европола также закреплена статьей 4 Решения Совета (2009/371/JHA)[225], которые включают в себя преступления террористической направленности. Рассуждая о террористических угрозах, Дж. Теодор обращает внимание на то, что «Североатлантический альянс и ЕС разделяют общие интересы и проблемы – имея 22 государства, сочетающих членство в обоих институтах…, НАТО обеспечивает "зонтик" безопасности для региона и предлагает защиту от военных нападений любому члену, заявляя в соответствии с принципом коллективной безопасности, что нападение на любого члена Альянса является атакой против всего Альянса. Это может служить утешением для стран Балтии…, но не дает никакого полезного "эффекта от поездки" при сдерживании городского терроризма, такого, как взрывы в Брюсселе и Париже в ноябре 2015 года и в декабре 2016 года»[226]. По мнению Д. Ю. Базаркиной, в сфере борьбы с терроризмом на территории европейского пространства «остается проблема пересечения функций отдельных структур, которая часто ведет к противоречиям в антитеррористической политике ЕС»[227]. Ряд других ученых считает, что «с окончанием холодной войны концепция безопасности претерпела трансформацию. Государства и, в частности, их внешние агентства безопасности, которые традиционно работали против внешнего врага, выявили новые угрозы, такие как терроризм и международная преступность, которые «сливаются» в образе мигранта»[228], а также возросший в связи с этим «спрос на разработку политики безопасности, которая способна выявлять и регулировать уязвимости системы безопасности»[229].

Действительно, глобализация современного мира имеет как благоприятные, так и неблагоприятные последствия, среди которых все отчетливее выделяются проблемы незаконной миграции и торговли людьми. В качестве причин незаконной миграции, в первую очередь, выделяют «бедность и недоступность эффективной, позволяющей достойно существовать, занятости»[230]. Ряд авторов отмечает, что «для жителей бедных стран настоящим искушением становятся развитые страны и освещаемая в средствах массовой информации правовая и экономическая безопасность их граждан, способом же попасть в такую страну все чаще избирается незаконная миграция»[231]. При этом «незаконная миграция, сама по себе не является торговлей людьми. Однако нелегальные мигранты входят в группу риска и часто попадают в рабство или оказываются в аналогичном положении, не имея возможности обратиться к властям той страны, где пребывают нелегально»[232]. Р. Ш. Давлетгильдеев обращает внимание, что «незаконная миграция и миграция вынужденная являются факторами, которые работают против региональной интеграции»[233]. Многие признают, что «в начале XXI в. миграция является важнейшей глобальной проблемой», при этом обращая внимание, что «миграционный контроль стал последним бастионом суверенитета, а сам суверенитет также трансформируется… По этой причине ценности правопорядка, которые мы теперь можем наблюдать в международной сфере, сами по себе являются следствием взаимосвязи между миграционным правом и суверенитетом»[234]. Институциональная основа позволяет ОБСЕ налаживать более тесное сотрудничество государств по таким ключевым направлениям, учитывая и то, что данные проблемы менее подвержены политической конъюнктуре и могут быть связующим звеном в пределах стран-участниц Организации по безопасности и сотрудничестве в Европе.