Международно-правовые основы взаимодействия Российской Федерации и Североатлантического альянса в деле обеспечения безопасности в Европе

Организация Североатлантического договора с момента образования 4 апреля 1949 г. стала стратегическим соседом сначала Советского Союза, а впоследствии Российской Федерации.

В связи с присутствием Североатлантического альянса (НАТО) в европейском регионе, достижение стратегической стабильности и равновесия военно-политического потенциала в бытность существования Советского Союза достигалось через консолидацию ряда европейских государств социалистической направленности под эгидой Организации Варшавского Договора (ОВД).

В результате развернувшихся в конце ХХ в. известных событий в странах Восточной Европы, в частности, принятие ГДР в состав ФРГ, роспуск ОВД и, несомненно, крупнейшее по значимости – распад Советского Союза, в определенных кругах появились надежды на то, что «блоковое» противостояние в Европе закончится. Действительно, вслед за роспуском ОВД, появились обоснованные надежны, что логически последует и самороспуск Альянса, а в качестве логического продолжения уже Российская Федерация начнет выстраивать равноправные отношения с «бывшими» странами Альянса. Однако в действительности все оказалось несколько иначе.

В 90-е годы Североатлантическим альянсом и бывшими странами-членами Варшавского договора была сделана попытка перевести отношения на институциональную основу путем учреждения специального органа в рамках НАТО – Совета Североатлантического Сотрудничества (ССАС). Его целью была адаптация военной политики к новой европейской архитектуре безопасности. Позднее, в 1997 г., с появлением программы «Партнерство ради мира» (ПРМ), ССАС сменил Совет Евроатлантического Партнерства (СЕАП)[270]. Однако, как отмечают авторы аналитического исследования «Россия и НАТО: конфронтация или сотрудничество?», «ССАС, вопреки первоначальной цели, превратился в консультативный орган, фактически направленный на вовлечение в Альянс новых членов»[271], а СЕАП продолжил «активное расширение Альянса на Восток, несущее в себе угрозу национальной безопасности Российской Федерации, используя при этом различные аргументы»[272].

По мнению ряда авторов, «сохранение Альянса после роспуска Варшавского договора в очередной раз продемонстрировало отнюдь не миролюбивые устремления этого военно-политического союза и его антисоветскую, а затем антироссийскую направленность. Включение в НАТО стран Восточной Европы, только что входивших в Варшавский блок, и даже вовлечение в него стран, входивших в СССР, стали возможны только вследствие политической, военной и экономической слабости России девяностых годов и отсутствия самостоятельной системы обеспечения коллективной безопасности на европейском пространстве»[273]. Данной точки зрения придерживаются в том числе западные специалисты, говоря о том, что «возможность расширения НАТО за счет стран Варшавского договора начала серьезно рассматриваться среди американских политиков и экспертов с конца

1990 года»[274]. Более того, некоторые американские эксперты в области безопасности предполагали, что, несмотря на трудности и проблемы, Россия к началу ХХI в. восстановит статус в системе международных отношений. В частности, Уильям Хайлэнд писал: «трудно представить Россию в качестве второразрядной державы. Советско-российское государство неизбежно возродится, будь то в форме либеральной социал-демократии, просвещенного деспотизма или грубой диктатуры. И когда это произойдет, такое государство потребует учета его мнения…., а также гарантий безопасности на восточных и западных рубежах»[275]. Майкл Мандельбаум также считал, что «Россия при любой форме правления в будущем превратится в державу, способную поддерживать европейский порядок»[276]. Американские специалисты Дэниэл Йергин и Тэйн Густафсон предрекали, что «к 2010 году Россия вновь соберет вокруг себя территории, ранее находившиеся под ее влиянием, и опять будет оказывать огромное воздействие на Европу, Азию и Ближний Восток»[277].

Взаимоотношения между Россией и НАТО трансформировались 27 мая 1997 г., когда в Париже был подписан «Основополагающий акт о взаимных отношениях между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора». Акт применялся (вводился в действие) с момента подписания. Это событие ознаменовало новый этап во взаимоотношениях между Россией и Североатлантическим альянсом. Актом предусматривалось учреждение Совместного постоянного совета, который стал «механизмом консультаций, координации в максимально возможной степени, для совместных решений и совместных действий в отношении вопросов безопасности, вызывающих общую озабоченность». В разделе III Основополагающего акта стороны определили сферы, в которых должно осуществляться сотрудничество, в том числе «вопросы, представляющие взаимный интерес, относящиеся к безопасности и стабильности в евроатлантическом регионе или к конкретным кризисам, включая вклад России и НАТО в безопасность и стабильность в этом регионе»[278].

Создание Совета добавило институциональный элемент во взаимоотношения, позволяющий в большей степени учитывать интересы государств – участников европейской системы коллективной безопасности и постараться избавиться от идеологической оболочки на уровне межгосударственных отношений. Одно из положений документа говорит, что «НАТО и Россия не рассматривают друг друга как противников… Они намерены развивать на основе общих интересов, взаимности и транспарентности прочное, стабильное и долговременное партнерство»[279].

Совместный постоянный совет являлся важным инструментом взаимодействия, в том числе по таким ключевым вопросам, как трансформация Североатлантического Альянса и обновление его стратегической концепции. Через год после подписания Основополагающего акта Заместитель Министра иностранных дел России Н. Н. Афанасьевский, отмечал, «что обновленная стратегическая концепция НАТО должна полностью соответствовать новым реалиям в сфере европейской безопасности, новым угрозам и вызовам. Новая стратегическая концепция должна закладывать перспективы реальной трансформации НАТО. В этой концепции не должны фигурировать пережитки «холодной войны». Роль НАТО необходимо переориентировать и сделать в большей степени политической, нежели военной»[280].

Однако, несмотря на явные достоинства консультационного механизма Совета, он имел некоторые недостатки. Прежде всего, это недостаточное влияние на развитие ситуации в евроатлантическом регионе. Действия НАТО в отношении Югославии в 1999 г. были предприняты вопреки «духу» Основополагающего акта и предусмотренного в нем механизма консультаций. В ответ на действия Альянса, Россия отказалась от дальнейшего сотрудничества и на некоторое время приостановила свое участие в механизме консультаций.

В мае 2002 г. в Риме была подписана декларация «Отношения Россия – НАТО: новое качество». Декларация учредила Совет Россия-НАТО, предусмотрев, что Россия и государства-члены Альянса «будут работать как равные партнеры в областях, представляющих взаимный интерес»[281], т. е. в своем национальном качестве и без предварительных внутриблоковых согласований, и что важно, «Россия и государства-члены Альянса», а не «Россия и Альянс», как было указано в Акте. В рамках Совета были созданы специальные организационные структуры, в числе которых Комитет п о наук е ради мир а и безопасности (КНРМБ), призванный оказывать содействие и координацию при осуществлении проектов с участием экспертов из стран НАТО и России, связанных с противодействием новым угрозам и вызовам в области обеспечения безопасности и Специальна я р абочая групп а п о нераспространению, выполняющая задачи, связанные с укреплением диалога между Россией и НАТО по вопросам нераспространения ОМУ и средств его доставки, а также по разработке механизмов экспортного контроля.

Совет Россия-НАТО, призванный создавать новую среду для стабильных взаимоотношений, в действительности выполнял функции форума для дискуссий и исключительно политического диалога[282]. По этому поводу И. Ю. Юргенс справедливо отмечал, что «к сожалению, Совет не стал эффективным механизмом для выработки совместной политики и решений, для адекватного учета позиции России, что широко признается как в России, так и на Западе»[283].

Очевидно, что проблемы на пути сотрудничества России и НАТО связаны, прежде всего, с политическими факторами; относительно способов их преодоления существуют диаметрально противоположные позиции. Так, в 2006 г. специалист по европейскому праву М. Л. Энтин высказал мнение о возможности устранения проблемы на пути сотрудничества России и НАТО «через завершенную форму институционализации сотрудничества, т. е. через членство в НАТО»[284]. Схожая, но не очевидная позиция прослеживается в докладе группы экспертов под руководством М. Олбрайт «НАТО 2020: гарантии безопасности, многостороннее вовлечение»[285]. И. Ю. Юргенс обращает внимание, что в нем «так или иначе прослеживаются следующие тезисы: "не нужно создавать новую систему безопасности в Евроатлантическом регионе, а интегрировать Россию в уже имеющуюся", "все позитивное, что осуществляет Альянс, является позитивным и для России"»[286]. Радикально противоположную позицию высказывает военный эксперт Л. Г. Ивашов: «что же касается взаимоотношений с Россией, то в этом случае медленно втягиваясь сначала ближе к территории России, затем и внутрь ее, НАТО претворяет в жизнь принцип оккупации изнутри – удушение в объятьях. Результат один – смерть того, кого душат. Форма и метод не имеют значения»[287]. Каждая из концептуальных позиций может представляться логичной и обоснованной и, очевидно, должна быть учтена при формировании удобного и эффективного формата сотрудничества.

Одной из наиболее проблемных областей взаимодействия России и НАТО является система ЕвроПРО. По неоспоримому замечанию В. И. Трубникова, «инициатива создания системы ПРО в Европе принадлежит Соединенным Штатам Америки»[288]. В 2001 г. после выхода из Договора по ПРО, Соединенные Штаты взяли курс на создание глобальной системы ПРО и эта инициатива получила поддержку у членов Альянса. Было заявлено, что Российская Федерация находится в едином пространстве безопасности со странами НАТО. Однако, говоря о едином пространстве ПРО, возникает трудность в оценке односторонних решений Альянса по размещению его элементов на территории стран Восточной Европы. В мае 2013 г. Министр обороны Российской Федерации С. К. Шойгу подтвердил, что «создание системы неделимой безопасности в Европе – один из приоритетов России», но, как было отмечено, «есть такой пережиток "холодной войны", как дефицит доверия, а одностороннее наращивание ракетного потенциала создает существенные препятствия для неделимости евробезопасности»[289]. В этой связи настораживают мнения некоторых американских и европейских авторов, что «военные действия государств-членов НАТО имеют если не юридические, то моральные оправдания»[290].

Эффективное сотрудничество Российской Федерации и Североатлантического альянса в сфере ПРО, как говорилось выше, является ключевым фактором в их взаимоотношениях, успех и долгосрочность которых зависит от четкого следования политике по линии взаимной поддержки. В полной мере осознавая данное условие, лидерами двух держав было сделано совместне заявление по вопросам ПРО «О готовности к равноправному и взаимовыгодному сотрудничеству»[291].

Дискуссии между Российской Федерацией, Соединенными Штатами и представителями Североатлантического альянса об архитектуре ПРО в Европе продолжаются постоянно. В частности, Генеральный секретарь НАТО А. Ф. Расмуссен по итогам майской Московской конференции 2012 г. по вопросам ПРО отметил, что «диалог России и НАТО по противоракетной тематике активно продолжается». Однако сохраняются и разногласия в части возможной динамики развития ракетных угроз, а также распределения зон ответственности за оборону от возможного ракетного нападения и, если на начальном этапе одностороннее развертывание со стороны НАТО системы ПРО в Европе вызывало у российской стороны лишь озабоченность, то в настоящее время, очевидно, это вызывает реальное опасение и порождает противодействие. Заявление, сделанное начальником Генерального штаба ВС России генералом Н. Е. Макаровым говорит о готовности Российской Федерации предпринять необходимые меры «с учетом дестабилизирующего характера системы ПРО, а решение об упреждающем применении имеющихся средств поражения будет

приниматься в период обострения обстановки»[292]. Отвечая на вопрос журналистов по проблематике ПРО на пресс-конференции по итогам встречи глав государств и правительств стран – членов «Группы двадцати» в Лос Кабосе (Мексика) 20 июня 2012 г., Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что «кардинально можно было бы изменить ситуацию только в том случае, если бы Соединенные Штаты согласились с нашим предложением: оно заключается в том, чтобы мы – и Россия, и Соединенные Штаты, и Европа – были бы равноправными участниками этого процесса»[293].

Для Российской Федерации важен задаваемый вектор концепции дальнейшей трансформации НАТО, от которого в значительной мере будет зависеть характер будущего взаимодействия. Важно подчеркнуть, что Россия не является даже потенциальным противником для НАТО, не вынашивает по отношению к Альянсу в целом и к каждому конкретному его члену в отдельности какие-либо агрессивные планы и будет адекватно отвечать взаимоприемлемым инициативам и шагам в совместно выбранном направлении. Данный системный курс Российской Федерации прослеживается как в Концепции внешней политики на 2013 г., так и в Концепции на 2016 г.

Украинский кризис 2014 г. выявил ряд антагонистических противоречий между Российской Федерацией и странами Альянса в видении обновленной европейской модели обеспечения коллективной безопасности, в результате чего было «приостановлено все практическое гражданское и военное сотрудничество»[294]. Однако сохранение «политических и военных каналов связи»[295] говорит о том, что стороны, даже в сложных политических реалиях, стремились избегать дополнительной и ненужной эскалации напряженности во взаимоотношениях, связанных, возможно, с отсутствием информированности о своей деятельности.

С апреля 2016 г. заседания Совета Россия-НАТО были возобновлены на постоянной основе[296], последнее из которых состоялось в мае 2018 г. Тем не менее, по мнению автора исследования, данные обстоятельства не следует рассматривать как возобновление полноформатного сотрудничества; напротив, они могут свидетельствовать лишь о необходимости качественным образом повысить информированность о действиях каждой из сторон в условиях продолжающейся эскалации украинского конфликта. Однако, несмотря на то, что разрешить имеющиеся противоречия в существующих реалиях – задача труднореализуемая, возобновленный формат взаимодействия может быть полезен с точки зрения поиска и обсуждения взаимовыгодных областей для сотрудничества.

Такое явление как терроризм и необходимость борьбы с ним признается, пожалуй, подавляющей частью международного сообщества. Это обстоятельство позволяет избегать излишней политизированности в межгосударственных отношениях в данном направлении. В разделе 3 Основополагающего акта «борьба с терроризмом и незаконным оборотом наркотиков» названа в качестве одной из областей сотрудничества России и стран НАТО. В рамках этого условия в 2004 г. был утвержден «План действий СРН по борьбе с терроризмом» с целью «общей координации и стратегического руководства сотрудничеством в области борьбы с терроризмом»[297]. Позднее, в 2011 г., План был усовершенствован, и стороны определили следующие направления сотрудничества: «предотвращение терроризма; борьба с террористической деятельностью; ликвидация последствий терактов; взаимодополняемость с другими мероприятиями на международном уровне»[298]. В Концепции внешней политики Российской Федерации на 2013 г. стали более отчетливо выделяться в том числе такие новые трансграничные угрозы, как «международный терроризм, неконтролируемый трафик оружия и боевиков, радикализация общественных настроений и нелегальная миграция»[299]. В Концепции на 2016 г. международный терроризм был назван уже «одной из наиболее опасных реалий современного мира»[300], которая приобрела «качественно новый характер с появлением международной террористической организации «Исламское государство» и подобных ей объединений»[301]. В качестве основного направления в борьбе с данной угрозой «должно стать создание широкой международной антитеррористической коалиции на прочной правовой базе, на основе эффективного и системного взаимодействия государств»[302].

Текущие реалии позволяют предположить, что Североатлантический альянс останется центральным элементом в системе обеспечения европейской безопасности на ближайшие десятилетия. С одной стороны, статус лидера, несомненно, накладывает на Альянс если не юридическую, то политическую и фактическую ответственность за предотвращение вызовов в деле обеспечения европейской безопасности, в т. ч. связанных с возросшей террористической угрозой в странах Европейского союза, которые начали в полной мере испытывать на себе последствия противодействия международным террористическим организациям на Ближнем Востоке. С другой стороны, видны активные действия Российской Федерации по противодействию международным террористическим организациям.

Коалиционное сотрудничество стран Альянса и Российской Федерации в направлении борьбы с международными террористическими организациями на Ближнем Востоке, по мнению автора, могло бы принести обоюдно выгодные результаты. Во-первых, это позволило бы сместить акценты с имеющегося контрпродуктивного драйвера «противостояние» на интеграционной драйвер – «сотрудничество», модифицируя тем самым механизм взаимоподдержки, переходя от обеспечения коллективной безопасности к обеспечению международной и региональной безопасности. Во-вторых, на фоне полученного опыта от проведения совместных операций, возможность вернуть взаимное доверие в международных отношениях.